制度执行不力是导致建设银行违法违纪案件发生的主要根源

执行力是一种决策实施能力，即作决策、抓落实、办事情的意愿和能力。执行力的高低是一个机构管理能力和管理水平的具体体现，重视执行力、提高执行力，是竞争中的软实力，是管理科学的现实命题。从当前反腐倡廉的实践来看，银行业关于反腐倡廉和案件防控的各类法规和制度并不少，但是，许多法规制度却没有发挥出应有的效果和震慑力。一些同质同类案件仍反复发生，有章不循、违规操作现象屡禁不止，究其原因，并不是因为我们的制度不健全，也不是因为我们的措施不严、方法不当，而是因为我们的一些分支机构贯彻不够、管理不细、执行不力。因此，加强执行力的建设，已成为我们当前案件防控工作的重要任务、当务之急。

制度执行不力是导致建设银行违法违纪案件发生的主要根源

【引言】

什么是执行力？它是目标与结果之间缺失的一环，是企业没有实现预定目标的主要原因，是企业领导层希望达到的目标和实现目标的系统的流程，它是战略的一部分……执行是一年365天里最基本的状态，一句话，执行力就是企业或个人完成任务的能力。

什么是制度？制度是指：1，要求人们共同遵守的办事规程或行动准则；2，在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。原则是指：行为所依据的法则或标准。

什么是规章制度？企业规章制度指由企业有权部门制定的以书面形式表达的并以一定方式公示的非针对个别事务的处理的规范总称。

序言

中国建设银行股份有限公司（以下简称“建设银行”），于2004年9月21日正式设立。为了保证银行资金的安全、业务的正常运营，建设银行在组建内部监控体系中，自上而下的设立了董事会、监事会、首席风险官、风险管理部、合规部、纪委监察室等职能机构，（省、市）一级分行以下设立了负责监管的风险主管、风险经理、会计主管、纪检特派员、廉政联络员。为配合内部监控体系的有效运转，建设银行总行的各职能机构先后制定下发了一系列的规章制度。其中，2006年修订下发的《中国建设银行员工职业操守》，为提高员工职业素养和职业道德水平的基本规范，促进各项业务的健康发展，起到了的积极作用。

建设银行尽管在各个管理层面对保障制度执行力方面采取了一系列的措施，但是，部分员工由于缺乏对规章制度的正确认识，以致制度执行不力。因此，各类违法违纪违规的案件，还是不断的发生。

一、建设银行部分员工在执行规章制度中存在问题的主要现状

有章不循、违章操作是制度执行不力的具体表现。

从近三年违法违纪违规案件的情况来看，据现有的数据统计，全国建设银行系统内，因有章不循、违章操作被（各种类型的处罚）处理的人员，2009年是3000余人；2010年是5000余人；到了2011年达到了8900余人。从刑事案件案发数看，2009年是12件；2010年经过案件的专项治理，下降到7件；而2011年案发数又上升到了14件。从案发的性质看，有挪用库款、携款潜逃等性质严重的经济案件，也有违规放贷、违规拆借、账务处理不规范等引发的违法违纪违规案件，其中，经济案件就占了2011年总案发数的70％。

（一）制度执行不力的主要表现：

一是员工的法律法规法纪观念不强；二是对制度的严肃性和权威性认识不足；三是传达制度不及时,传导渠道不畅通，责任心不强；四是重岗位用人失察，形成风险隐患，制度不能有效执行；五是管理人员缺乏责任感，重制度建设，轻事前防范；六是内部控制的功能还不完善。

（二）制度执行不力的主要原因：

1、少数员工缺乏基本的法律意识和道德素养

一些意志不坚定的人，由于抵挡不住各种物质的诱惑和精神刺激，他们的人生观和价值观发生了严重的扭曲；由于私欲的膨胀，使他们产生了邪恶的念头；而法制观念的淡薄，无视法律的存在，使得他们误入歧途，走上犯罪的不归路。员工良好的法律意识和道德素养是商业银行内部控制体系持续有效运行的前提。高素养的员工不仅是内部控制发挥作用的基础，而且可以弥补内部控制制度的不足。在已经发生的案例中，如果作案人拥有强烈的道德素养和法律意识的话，那么作案的罪恶念头便不会在他们脑中蔓延滋长。

2、对制度的严肃性和权威性认识不足，导致执行不力。

　　制度是商业银行经营发展的准则，也是员工业务操作的规范，合规风险产生的原因就是未严格按照相关规则制度办事。有的员工过分强调业务拓展，片面追求业务指标，放松合规风险防范，错误地认为只要是“熟人”、“朋友”就值得信任，从而加大了银行的操作风险；有的员工仍存在“以信任代替制度、以习惯代替制度、以情面代替纪律”的陋习，忽视制度执行，对存在的问题整改不力，问责不严，一定程度上纵容了违规违纪行为，致使制度控制形同虚设。例如在建行湖北襄樊××支行宗××贪污案中，支行会计主管明知道宗××作为交换员，不能办理交款手续，一人交款是违反“双人解款”规定的，仍安排其一人办理交款业务。支行两名经办柜员知道宗××只是负责办理交单手续，但碍于都是同事的面子，仍把钱箱钥匙交给宗××。出纳中心管库员和出纳员在宗××一人交款的情况下，同意他一人在尾箱登记簿上签字就把钱箱领走。几个环节的有章不循、违规操作，为宗××作案洞开了大门。再例建行上海分行××支行崔××挪用案子，崔××使用的密码均是其周围相关柜员的出生年月，而且大家都没有按照“系统柜员卡管理操作规程”的要求及时予以更换密码和保管授权卡，给崔××作案钻了空子。

3、传达制度不及时,传导渠道不畅通，责任心不强。

制度是约束个人行为、有效控制风险的重要屏障。实际上，建设银行已经对重要部位、重要岗位、重要环节建立了比较健全、行之有效的操作程序和管理制度。从客观上讲，建设银行组织架构层级多，管理链条过长造成上下级信息交流不对称，制度执行层层衰减，从主观上分析，多是由于责任心不强造成的。有的传达上级规章制度不及时，有的基层负责人参加培训后不对员工进行相应的再培训（基层支行流传着这么一句话，培训的不干活，干活的不培训），造成员工对新业务、新规定不熟悉，导致业务处理出现差错。据统计，2009年1至10月份，建行上海市分行收到的客户投诉中近25%是因为员工在为客户办理业务过程中出现差错造成的。建设银行上海市分行2010年12月份会计稽核通报中，通报了某支行基层网点会计稽核差错率竟占全行差错总量的近1/4，原因就是网点负责人没有将文件中有关会计稽核的新规定及时传达到柜面人员。

4、重要岗位用人失察，形成风险隐患，使制度不能有效执行。

在用人上，注重表面，只看重业务工作能力，不顾及思想品行和作风表现，轻管理，偏信过宠、放任自流，双排查（定期对业务风险点、员工情况的排查）工作做得不够深入细致；在考察、任用上，对人的德、能、勤、绩的判断没有综合评价，过多注重“绩”的因素，疏于考察政治觉悟和责任心，用人失察；将一些本身政治、思想、文化素质不高，缺乏正确的世界观、人生观和价值观的人安排在不放心的岗位上，在银行队伍中埋下了道德风险隐患，使制度不能有效执行。

5、管理人员缺乏责任感，重制度建设，轻事前防范。

部分管理人员重制度建设，轻执行落实；重事后检查，轻事前防范。没有在内部控制的活动中发挥应有的带头和表率作用，常常把自身的行为置于控制之外。部分管理人员认为，规章制度的制订主要是针对员工的，并还认为，制订规章制度的目的，主要是当员工发生违纪违规处理时有依据。因此，管理者将自己划在了制度的外面。由于监督管理不到位，在防范和查处上又存有偏差，一旦员工发生违规违纪的行为，往往处理偏轻，导致制度执行流于形式，在一定程度上产生了误导、造成员工对制度的意识、法制意识的淡漠，没有起到应有的监督约束作用。这种责任感的缺失，根源于管理者的合规意识不强，精细化管理要求不到位，内部管理比较粗放，目标管理不够落实、程控不够严格，制度执行不够到位，缺乏“监管就是服务”的理念，将管理责任和监督责任置于了脑后，加重了风险控制成本的提高。

6、内部控制的功能还不完善，使制度不能有效执行。

衡量一个商业银行风险管理能力的强弱，并不决定于它有多么完善的内部控制机制，而是要看这一机制的执行过程是否成熟。内部控制机制执行不力往往使得内控体系漏洞百出，从而为那些作案人通过作案谋私利提供可能。

在上述案例中，其实，在作案人的犯罪行为造成严重后果之前，他的同事或是管理者并不是一点没察觉违规的痕迹，由于员工之间的盲目信任、互不设防，只讲“关系”不认“制度”，只讲“协作”不认“职责”，导致岗位失职、制约失效，从而助长了作案人的侥幸心理，也间接导致了案件的发生。究其原因，正是由于员工之间的互相监督和内部控制的功能没有充分发挥其应有的制约作用，使制度不能有效地予以执行，而作为内部监控关键环节的相关主管也未能适时地发挥监控作用，使岗位之间的监督制约名存实亡，从而最终导致案件的发生。

二、加强风险控制与有效监督，提高制度执行力

从现行的内部控制制度来看，建设银行的员工在这些制度的执行中，还没有充分认识到严格执行制度、严格按章操作是保证业务安全运行，减少风险的重要性，也还没有充分的意识到，违法违纪违规案件频发的重要原因，就是缺乏执行制度的自觉性。因此，应积极采取各种措施，进一步提高员工的思想认识，加强风险控制与有效的监督。

（一）必须加强各级的防范责任，实施严密细致的防范教育。

1、在员工之间应该加强对内部控制与制度执行力的宣传教育，使员工明确自己岗位的职责，清楚自己在内部控制系统中的地位与作用，引导全体员工自觉地用法规和制度去约束自己的行为。针对辖内各机构的薄弱环节，查找风险点，让员工牢记案件带来的教训，时时警醒，事事警醒，切实增强员工的防范意识和自我保护意识，减少操作风险和道德风险，杜绝各类案件的发生。按照《操作风险管理实施办法》的要求，进一步明确和细化操作风险管理的范围和内容、职责和分工、管理流程和报告制度。明确各网点负责人是操作风险的第一责任人，各业务部门是操作风险的直接承担者和管理者，每个岗位、员工均是操作风险的直接管理者。

2、认真贯彻落实各种法律、制度是做好防范工作的根本所在和重要前提。因此，要针对员工的思想实际，有针对性地抓好员工的防范教育。在教育中，既要进行政治、法制、规章制度教育，又要进行职业道德、思想品德、家庭美德教育；既要进行防范形势教育，又要进行预案演练和警示教育，提高各级领导和员工对突发事件的敏感度和应急预案的熟知度。

3、在员工中建立“认制度不认人”的理念，以保证各项内控制度的落实。只有这样，才能使员工在各种条件下做到：不想作案、不愿作案、不会作案、不能作案、不敢作案，防患于未然。

4、坚持惩戒与激励并重，组织评选廉洁合规从业先进个人，褒奖防范案件先进集体和制止违纪违规有功人员，调动员工参与风险防范的积极性。

（二）必须切实提高对规章制度的执行力度。任何制度和措施，都必须有较强的执行力为保障。首先，要提高管理者的执行力。管理者既是制度的执行者，又是领导者，既要授权，又要承担授权产生的责任，担当着制度执行力的重要角色。管理者要以身作则，率先垂范，用自己的言行和观念，影响和带动员工自觉遵守各项规章制度。同时，要结合本单位、本地区的业务经营管理实际，提出保证执行力的具体措施。其次，提高基层负责人的现场执行力。规章制度执行力的高低最终要直接反映在基层员工的现场执行力上，基层负责人如果制度执行得力，会成为联系上下级的桥梁，政令畅通，一帆风顺。相反则会变成横在上下级之间的一堵墙，不但不利于规章制度的执行，而且还会产生内耗，使整个管理链条失灵。基层机构负责人要教育和培养员工的职业操守，激发其执行制度的自觉性，从“要我执行”向“我要执行”转变。同时，要监督员工的操作行为，发现违规问题要及时采取纠正措施，确保执行制度不偏离。最后，培育有利于提高制度执行力的执行文化。执行文化是通过员工每天、每个环节、每个操作行为精益求精地执行各项规章制度来实现的，培养执行文化就是要树立和强化“违反制度不搞下不为例”、“违反制度不找借口”、“违反制度要严肃问责”的三种意识，和“三个不让”， 即不让规章制度在自己岗位松弛，不让风险隐患在自己岗位出现，不让事故案件在自己岗位发生。通过岗位培训、日常宣传、专题教育等多种形式，使员工养成扎实细致的工作作风，做到制度落实不含糊，安全常抓不松懈。

（三）必须强化严密的监督制约机制。再好的制度，如果不执行、不落实，等于没有制度。因为，有效的监督，违规者的操作风险就会暴露无遗。否则，监督流于形式而走过场，监督者自觉不自觉地就成为违规者的一种庇护伞了。所以，实施上下共管、全员齐抓、岗位制约机制，构成“点、线、面”三种方式相互结合、相互补充的安全防范体系就显得尤为重要。要按照“以防为主、常抓不懈，层级管理、尽职履责，流程控制、抓住关键”的思路，强化经营条线的日常监控和过程控制，发挥风险条线“检查的检查”和对关键风险点的监控职能。会计主管或柜员主管每天对业务操作的关键风险点进行检查，不走过场；网点负责人或内勤主任每周要进行一次全面检查；职能部门的会计和个金部门要坚持每月对网点检查一次，覆盖率要达到100％。各层级和各层级领导的检查要做到次次有记录，次次有底稿。风险条线主要负责操作标准的制定，承担“检查的检查”，即对下一层级风险管理履职情况的检查，加大内部控制制度执行情况的检查力度，确保各项规章制度的落实。各层级行条线主管部门要组织力量采取不定期的“飞行”检查、调看录像和聘请金融退休人员进行明查暗访，加强监督制约。

（四）必须提高各级管理层对内部控制机制的认识。

1、在制度上和组织上保证内部控制的实施。横向上建立权力制衡、分工牵制的管理模式；在纵向上减少管理层次，加强对下级单位的监控，形成纵横交错的平面化管理。使每位员工（包括高层管理人员）在每项业务、每项操作中，都处于严格的内控制度约束之下，使任何经营活动有迹可查，防止内控机制出现死角。

2、加大对重点部位、重点环节、重点机构和人员的防查，遏制各类案件和重大责任事故的发生。各级行要把案件防控作为检验各级班子管理能力、控制力和事业心的重要标准，做到警钟长鸣，常抓不懈。

3、层层签订责任落实和案件防范责任书，明确责任范围，落实各级管理岗位职责。

4、要切实抓好《员工职业操守》的学习贯彻，加强警示教育和案例剖析，规避道德风险。引导所辖各级工作人员廉洁合规从业，不发生重大违纪违规案件。

5、一旦发现有章不循、违章操作，无视制度，擅自违规的情况，无论是管理者还是一般的员工均按照《中国建设银行工作人员违规失职行为处理办法》（俗称建行的小刑法）进行严肃处理，形成违纪违规案件的，按照《关于追究案件发生机构及其上级机构领导人员责任的规定》进行“问责”追究。

（五）必须切实有效的推行岗位轮岗制度。制度在落实中的“走样”，是建设银行违规违纪案件频频发生的重要原因。因此，只有切实有效的通过员工岗位的轮岗、管理者岗位的调整，才能使前期隐藏的案件隐患得到彻底的暴露。同时根据业务情况实行干部员工强制休假，防止干部员工因在同一岗位时间过长，员工碍于情面，人为制约机制弱化等导致案件的发生。 

制度是行为所依据的法则或标准，是做好工作的基本保障。要建立有效的内部风险控制，需要做到：对岗位进行合理有效的分工；建立实施权利约束机制；做好内控档案管理制度建设；建立违规必究的处罚机制。才能有效地保证内控规章制度的执行和体现规章制度的权威性。

总之，随着我国市场经济体制的日益健全，股份制商业银行之间的竞争将愈演愈烈。中国建设银行作为股份制商业银行，要想在市场竞争中站稳脚跟，除了加大市场营销力度，占取市场份额，获取利润外，还必须进一步地重视风险控制管理。加大对员工的法律法规法纪观念的教育，提高风险控制与有效的监督，强化制约机制，提高各级管理层对内部控制机制的认识。树立全员“规范也是竞争力”的理念，使建设银行的每位员工都能严格按章操作，自觉提高对制度的执行力。切实改变制度执行不力是导致建设银行违法违纪案件发生的主要根源的现状，从而有效控制风险，把控制活动寓于管理活动之中，使其成为建设银行日常工作不可分割的一部分，使建设银行整体风险控制能力和竞争力得到显著提高。 

[参考资料]

1、[美]拉里·博西迪和拉姆·查兰《执行—如何完成任务的学问》－什么是执行力？

2、中国律师嘉年华网－什么是规章制度？

3、《现代汉语词典》－什么是制度？

4、建设银行湖北分行案件防控工作动态2009年第4期

5、建设银行上海分行案件通报2010年××月××日

6、《代价》警示教育案例－中国建设银行编印