目 录
一、经济可持续发展的内涵及其传统发展观在资源问题上的缺失分析
二、现阶段我国自然资源开发、利用及管理的制度安排与缺陷
三、基于经济可持续发展的自然资源开发利用管理的制度创新
内 容 摘 要
由于现阶段我国在自然资源开发、利用及管理的制度安排中存在着诸多缺陷,因而实践中在加强对自然资源的资产化管理、产权改革以及形成自然资源的核算制度等方面进行制度创新,应是相当必要的。
可持续发展与自然资源开发利用的制度创新
一般而言,一个国家或地区经济的可持续发展要受到诸多因素的影响与制约,其中资源开发利用方式和制度安排情况的重要性与影响力正日益受到重视。其实,面对资源稀缺这一人类社会永恒的现实问题,我们只有不断地克服自然资源开发、利用及管理中存在的缺陷并进而实现其综合开发利用中的制度创新,才有可能真正落实可持续发展的战略目标。
一、经济可持续发展的内涵及其传统发展观在
资源问题上的缺失分析所谓可持续发展主要是指既能满足当代人的需要但又不对后代人满足其需要的能力造成影响的一种发展模式。可持续发展涉及到多方面内容,但其中,经济的可持续发展具有基础性的影响力。经济的可持续发展主要是指在可持续发展观的指导下,在克服传统经济体制的根本缺陷与主要弊端的基础上形成一种符合生态文明发展观要求的崭新的经济体制,并借此实现经济的持续、稳定与健康发展[1](P12)。在遵守可持续发展观的同时,经济的可持续发展也需满足三个要求:一是要保证三个统一(也即是人类自身价值与自然界价值的统一,人类生存发展权与自然界生存发展权的统一,当代人生存发展权与后代人生存发展权的统一);二是要保证四个坚持(坚持反对用牺牲生态环境为代价去谋求发展,坚持反对用当前的发展去危害长远的发展,坚持反对用局部的发展去损害整体的发展,坚持反对用自身的发展去剥夺他人的发展);三是要明确一个基本问题(也即是要确保人类经济社会和生态环境的协调发展,实现现代经济发展能真正成为经济发展的生态代价和社会成本最低的经济,并借此取得现代经济可持续发展的理想效果)。
在影响经济可持续发展这一问题上,自然资源的开发、利用、保护及管理具有举足轻重的地位,这一点在经济进一步发展已对资源和环境造成了巨大压力的今天,更是如此。然而,在经济发展与资源问题的关系中,传统体制下基本上都是把经济增长建立在贪婪地索取自然资源以及大量地耗费资源和环境的基础之上,“高投入、高消耗、高消费、高污染”的经济发展模式成了主导或说是主宰性的发展模式[1](P125)。人们对资源的态度是“产品高价、原料低价、资源无价”;结果,在人们掠夺性的开发、占有与使用面前,资源匮乏,环境污染,经济的持续、稳定、健康发展也受到了严重的制约与威胁。这种状况若不加以改变,可持续发展必将会受到严重挑战。
二、现阶段我国自然资源开发、利用及管理的制度安排与缺陷
鉴于自然资源在经济发展中的基础性作用以及经济发展对资源、环境所造成的巨大压力,近年来我们已开始日渐重视自然资源的开发、管理及利用工作,并在实践中实施了相关的制度性对策。
(一)我国自然资源开发、利用及管理的制度安排分析
依据制度经济学的基本观点,制度提供的一系列规则是由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束以及相应的实施机制所构成。因此,基于对自然资源相关问题的制度安排,我们也决定从正式约束与非正式约束这两方面来加以分析:
1.正式约束范畴的自然资源开发利用及管理的制度安排我国正式约束范畴的自然资源开发利用及管理制度主要涉及自然资源开发利用及管理体制、自然资源开发利用及管理政策、自然资源开发利用及管理法规以及自然资源开发利用及管理的约束机制等方面问题。具体说来,包括以下几个方面。
一是自然资源产权制度。自然资源无论其存在方式怎样,由于它均能为人们带来经济社会效益或收益,因而其作为自然资源资产,肯定是有价值的。既然如此,自然资源也就该与其他资产一样,存在着自身产权以及产权的具体管理问题。我国《宪法》就明确规定,所有资源都归国家所有,只有部分土地归集体所有;此外,根据《宪法》而制定的《矿产资源法》(1986年)、《水法》 (1988年)、《森林法》 (1984年)、《草原法》 (1985年)、《土地管理法》 (1986年)、《海洋环境法》 (1982年)等都明确规定了各自然资源产权的归属问题。尽管此方面的法规制度仍有一定的不完善之处(如单一的公有制与自然资源的无偿占有制度等),但产权理论上的明晰,仍是有利于高效与合理开发利用自然资源的[2](P95)。
二是自然资源使用制度。自然资源的使用其实也就是自然资源的开发与利用。在技术上表现为资源的开发利用程度;在制度上体现为资源的使用权或开采权。我国《宪法》及其相关的法律制度均在此方面作了具体规定,其主要内容涵盖:资源使用权与所有权的合一,资源使用的零成本与低成本,中央与地方政府间易于在使用权益的划分上产生博弈,粗放式资源使用与利用的特征十分明显,资源占有与使用中的权、责、利关系处理得并不清晰。可见自然资源使用制度仍有诸多问题需在实践中加以解决。
三是自然资源核算制度。由于长期以来我们执行的是“产品高价、原料低价、资源无价”的政策。因此,在自然资源核算制度中,我们突出地彰显了以下几方面特征[2](P216):企业生产核算中并未考虑资源的使用浪费程度;在国民生产总值的计算中也并无补偿资源耗损的项目;在有限的资源核算中,重实物核算而忽视价值因素,尤其是缺乏资源补充量的核算;注重在短期内通过过度消耗资源来实现利润、产值以及国民生产总值增长的目标,而相应地忽视了长期的经济稳定增长等。可以说,不科学的自然资源核算制度是引发严重资源问题的一个重要症结。
四是资源产业发展制度。资源产业主要是指通过政府和社会投入来进行保护、恢复、再生、更新、增值以及积累自然资源的一种生产活动。发展资源产业,不仅可以缓解资源约束,而且还有利于建立起资源节约型的国民经济体系并最终促进资源系统的可持续利用。从总体上看,长期以来我国推行的资源产业发展主要包含了以下几方面内容:自然资源产业随自然资源资产一起被分解到了农业、工业、建筑业、运输业以及商业等五大部门中;受体制影响,资源产业投入主要由国家财政承担且投入规模也比较小,政府是资源产业结构调整与布局调整的主体;资源产业发展战略与政策的制定及实施,在过程上表现为一种自上而下的决策与执行过程,在目标上则表现为工业化服务。上述内容近年来虽有所调整,但并未出现重大与关键性的变化。
五是资源选择的交易制度。这里的关键就是要处理好国内国外两种资源的进出口关系以解决国内经济增长过程中资源总量与资源供求的矛盾;而恰恰我国传统的资源选择的贸易战略又存在着明显的不适应性(如:过分立足本国资源,资源出口以低廉价格的原材料形式进行,被动地依赖资源进口以满足资源需求等等),这就迫切要求我们更需对这种制度进行创新改造。怎样进行创新?其实发达国家的成功经验就很值得我们借鉴——既要尽可能地利用国外价格低廉的资源而多进口原材料,并借此尽力保留国内资源以增强防御国际形势变化的能力;同时又应设法摆脱对国外原材料的依赖以及保持本国原材料供给的独立性[3](P39)。
2.非正式约束范畴的自然资源开发管理的制度安排
这种制度其实是在正式的资源开发管理制度的基础上形成的有关资源开发管理的价值观念、道德规范以及意识形态等方面的规则与范畴。总体而言,目前存在的问题主要涉及到以下几方面的内容:第一,在道德规范方面,人们对自然资源的开发利用强调“有水快流” ,既缺乏资源利用方面的“时间偏好”与“代际公平”概念,同时又存在着较普遍的“机会主义”思想倾向与法制观念淡薄的现象。第二,在意识形态方面,人们在把自然界视为征服对象的思维方式的影响下,一直是盲目地追求资源开发利用方面的速度与规模。第三,在价值观念方面,人们不仅缺乏资源稀缺性的概念与资源资产的概念,而且实践中又往往致力于开发的短期效益而忽略了长期利益。显然,上述这些非正式约束范畴的自然资源开发管理制度若不加以调整创新势必会在实践中形成很大隐患。
(二)我国自然资源开发管理制度安排的缺失分析
在自然资源的开发利用及管理方面,尽管正式与非正式的制度安排有着自身的渊源,然而,我国自然资源现状与其所面临的严峻形势又无形中说明原有的制度安排存在较严重的缺失——在管理体制上,强调行政力量与分散管理;在运行机制上,不能运用价值规律和价格杠杆来进行资源主业经营以及促进自然资源的合理节约利用;在基本理论与指导思想上,仅将自然资源视为“纯自然物”来使用[4](P182),而并未按资产经营的规则来对其进行产业化经营管理;在经济关系上,产权管理混乱,各方面的权、责、利关系也远未得到应有的明确。
具体说来,自然资源开发管理方面的制度安排缺失主要体现在以下几个方面:
1.产权管理混乱,相关各方的权责利关系不明确
鉴于自然资源本身的特点,所有权管理在自然资源开发利用管理的制度安排方面具有举足轻重的地位。然而,在所有权管理方面,原有的制度安排却存在着明显不足。突出表现在: (1)重视产权的垄断性而忽视产权的流动性。这种状况不仅极大地妨碍了对国有自然资源的合理开发利用,而且也不利于实现国有自然资源的最优配置。 (2)自然资源所有权、行政权与经营权三权混淆的情况十分严重。实践中,以行政权、经营权的管理代替所有权管理,国家所有权受到了条块的多元分割,国家作为国有资产所有权代表的地位模糊,产权虚置与弱化情况严重,各个经济利益主体之间的经济关系缺乏协调,并进而造成了持续不断的权益纠纷。(3)国有自然资源的所有权在经济上得不到充分的体现,这一点既造成了国有资源资产的大量流失,影响了国家防止和减少自然灾害能力的提高,而且也严重制约了对自然资源的合理开发与利用。例如,我国许多地方森林资源不断被盗砍盗伐,野生动物被大量非法捕杀贩卖,城乡土地资源严重流失,大地水涝旱灾不断,也从不同角度说明了这一问题的严重性。(4)国有自然资源使用权受到的约束比较小。在现有的制度安排下,自然资源较丰富的地区一般都是经济较贫困的地区。然而,由于自然资源的使用权得不到应有之约束,结果资源丰富地区的经济优势并不能通过相关的优化配置来转化为产业优势与经济优势。不仅如此,没有约束的使用权,既导致了自然资源的重采重用与轻保护管理,自然资源的综合利用效果难以实现持续提高,而且也使得国家在资源产业方面的巨大投入(如水利工程、地质勘探等)并没有完全转变为国有资产,尤其是其中部分投入所形成的财富反而变成了相关部门、地方、单位甚至个人的财富。总之,没有约束的使用权只会被滥用、乱用甚至是错用。
2.管理体制滞后也严重制约了对自然资源的开发利用管理改革开放以来,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,原有的自然资源管理体制已越来越显示出了其中的不适应性: (1)强调分散管理,片面坚持以行政手段为主。分散管理虽有其合理性的一面,然而,其也无形中否定了国有自然资源国家所有权的统一性和经济权益性,并最终必然会引发严重侵犯国有自然资源的国家所有权问题。与此同时,在管理手段的利用中,尽管行政手段也有其合理之处,但经济杠杆在资源配置方面却更能彰显出其灵活性与作用。因此,总结西方国家在此方面的成功经验,实行以经济手段为主,法律手段为辅以及以行政手段为补充的综合管理体制当更有效果。(2)以技术管理为主,相对来说忽视了其中的所有权管理。具体说来,就是在确定自然资源国有制的前提下,主要侧重于考虑国有自然资源的使用价值即技术经济的合理性,而较少考虑其价值的规定性(也即是开发利用资源所得经济效益归属的合法性与合理性),从而最终必然会相对地忽视对国有自然资源的所有权管理(其实,自然资源管理本就应是包括所有权管理与技术管理这两方面内容在内)。 (3)自然资源配置过程存在着“计划失灵”与“市场缺位”并存之现象[5](P137)。结果,自然资源不仅不能按经济规律的要求实现跨省区流动与优化配置,而且不合理的流动还破坏了自然资源的整体性与系统性,在造成资源严重浪费的基础上,也阻碍了区域经济的协调发展。
3.相关法规制度的不健全,
造成了对自然资源的开发管理工作很难得到真正有效的规范这种情况突出地表现在两个方面:其一,现阶段各种资源保护法并没有形成为一个统一的整体,因而不能从根本上保护整体的自然资源;其二,有法不依与执法不严现象的存在也使得相关法规的作用往往流于形式。此外,市场化进程的加快以及政策开放的深层次推进,也迫切要求尽快修改、补充与完善现阶段资源法规体系及其相关内容。
4.对自然资源价值体系的肤浅认识,
也严重影响了自然资源的开发利用管理事实上,没有市场机制充分发挥作用所要求的健全的自然资源价格体系,不仅“产品高价、原料低价、资源无价”的不合理现象难以得到改变,而且对资源的掠夺性开采、不合理利用以及过度性消费与破坏的情况也难以真正得到杜绝。可见,不合理的资源价值体系与定价制度既导致了社会上对资源需求的过度膨胀,同时反过来又刺激了资源被不合理与无节制地开发利用,最终又必然会引发资源矛盾突出之现实问题[1](P197)。
三、基于经济可持续发展的自然资源开发利用管理的制度创新
基于经济可持续发展之内涵以及我国自然资源开发利用管理中的现状与特点,现阶段我们此方面的制度创新可着重从以下几个方面努力。
(一)切实加强对自然资源的资产化管理
与传统行为及传统理念不同,以自然资源价值论为理论基础的自然资源资产化管理就是将自然资源作为生产资料构成的资产来进行管理。这种管理方式的实施,既是自然资源再生产规律的客观要求,而且也是实现经济可持续发展的重要途径。
具体说来,为做好对自然资源的资产化管理工作,在以下方面进行理性选择是极为重要的。第一,将自然资源纳入国民经济核算体系,以使其消耗在价值上得到体现与补偿。第二,在明晰国有自然资源产权的基础上,实现自然资源所有权与经营权的合
理分离,并借此实现其市场化范式下的优化配置。第三,使自然资源的再生与培育、开发利用与保护走上良性循环的发展轨道,同时也使自然资源产业的经济利益、生态效益和社会效益能够同步得到实现,为此又要求建立一个可持续发展的自然资源产业经营的运行体系。第四,建立和完善一系列有利于对自然资源进行资产化管理的经济技术条件,如形成具有权威性的自然资源资产的高品化和产业化,建立健全有关自然资源的经济政策、技术政策、重复利用政策。第五,理顺中央与地方政府有关国有自然资源资产化管理工作的人事权关系。这里可着重对各行政区域管理范围内的国有自然资源实行委托代理管理制度并借此形成规范化的委托代理机制与监督约束机制[6](P69)。第六,分类管理、区别对待。对关系国计民生的战略性自然资源(如黄金、石油等),由国家资源主管部门直接行使所有权的管理职能并指导其
进行资产化管理与经营工作;而对国计民生没有直接影响的普通性自然资源(如煤、铁、草地等),则依据国家有关法律以及行业管理政策进行有偿地自主开发利用。在这一过程中,国家应加强规划、保护与监督管理。第七,通过建立现代企业制度等形式来深化国有自然资源企业的改革。
(二)推进资源价值理论与资源价值观念创新
为此实践中,我们可在以下几个方面多下功夫:应从可持续发展的角度充分认识环境资源中生态资源的多功能性和多价值性与人工产品单一功能的巨大差异;在研究“绿色GNP”核算体系的基础上,减少或弱化对传统GNP体系的迷信程度;在深化资源价值与资源产业化的问题研究的同时,积极培植社会公众在对待自然资源态度上的新的意识形态与道德规范。
(三)积级推进有关自然资源的产权制度创新
在自然资源开发、利用、管理制度的创新方面,产权制度及其创新至关重要。依据我国的具体情况,自然资源方面的产权制度创新,应突出如下特色:在所有权结构上应表现为多种所有制同时并存(但总体说来,应以国家占有制为主体、以集体所有制为补充);实现国有自然资源产权转让机制由以政府行政手段为主向以经济手段为主的方向转变;切实落实自然资源的有偿占有制度与价值补偿制度;明确国有自然资源以中央政府主管部门统一行使所有权职能而地方政府不能分享其中的产权,实践中在两级政府之间应建立起一套有效的委托代理关系。
(四)积极推进自然资源使用权制度的创新
在明晰产权与调整好产权关系的前提条件下,关于自然资源使用权方面的制度创新应着重体现出如下特色:在充分发挥市场机制基础性作用的基础上,改变传统的以行政指令手段为主的资源配置方式,并综合运用相应的经济、法律与行政手段来配置资源;在真正落实所有权与使用权分离的基础上,充分明确资源所有者、使用者以及管理者各自的责、权、利边界与关系;深入研究资源使用成本,不断提高自然资源使用权获得与转让的代价[7](P132)。
(五)积极推进自然资源的核算制度创新
自然资源核算也即是对一定时间、空间范畴内的自然资源在合理调查评估的基础上,从实物和价值两方面统计、核实、确定其总量与结构的变化及其平衡状况与投入产出效益的行为。从自然资源核算与国民经济核算的关系上看,只有将自然资源核算纳入国民经济核算体系,才能全面系统地反映自然资源在国民经济运行中的地位与作用,并最终为合理、有效地指导、利用与管理自然资源服务。然而,由于现有的国民经济核算体系并不对自然资源的存量与使用量进行统计,因此,自然资源的付出与损失不仅无法核算,而且其补偿与可持续利用也只会沦为空中楼阁。鉴此,现阶段在自然资源核算体系的制度创新上,我们有必要突出如下特色:深入研究与合理构建我国可持续发展的评估指标体系与测算方法,尤其是要在国民生产总值的计算中建立起一个补偿资源损耗的项目,并借此使资源损耗能随国民生产总值的增长而获得相应的补偿。在自然资源核算中,应将实物核算与价值核算有机结合起来,切实地变传统上重实物核算而轻价值核算的现象;正确处理自然资源消耗与经济增长间的关系,真正实现自然资源的可持续利用与经济可持续发展的统一;切实增强政府在资源核算方面的监督与管理职能。
(六)积极推进自然资源产业发展的制度创新
我国作为世界上最大的发展中国家,资源产业仅仅是在开始进行自然资源核算以来才出现的一个新概念。然而,为适应世界资源产业发展大势,在改革、完善自然资源核算制度的基础上进行资源产业发展制度的设计与创新,意义深远。依据我国的国情与资源特点,现阶段资源产业方面的制度创新应突出如下特色:积极培养资源产业经营管理人才,同时制定出能有效管理资源产业的法规制度与各种技术经济政策;尽快制定出能符合我国国情与世界资源市场发展趋势的资源产业政策与发展战略规划;加强资源产业管理体制建设,适时组建资源产业管理的政府职能部门,以集中统一管理自然资源资产与产业。
(七)积极推进自然资源选择的贸易战略方面的
制度创新自然资源在种类结构和总量分布方面所体现出来的国别差异既是国际分工的基础,而且也是构成资源选择方面国际贸易战略的前提条件[8](P221);完全依靠本国的资源供给既不现实,也不明智。改革开放以来,我国开始逐步实施资源选择的贸易战略,但实践中的效果却并不太明显。鉴此,现阶段我们此方面的制度创新,应强调以下几方面:依据我国的具体国情,抓紧解决好水、粮食、石油等战略资源问题;在充分利用国内外两个市场与两种资源的同时,实施市场多元化战略,并借此确保国内急需的重要资源的进口;优化能源结构,减少对国外资源及其市场的依赖,同时积极参与全球的环境与发展事务。
参 考 文 献
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