目 录
一、公安机关行政调解制度存在的问题
二、公安机关行政调解的范围、程序、法律效力等问题,法律上均存在着空白
三、公安机关行政调解立法设想制度的完善
内 容 摘 要
随着和谐社会的不断发展，公安系统对行政立法调解的重要性也体现的越来越重要，愈发完善。但是在公安机关行政调解制度存在的问题首先表现为立法方面的缺陷:关于公安机关行政调解的范围、程序、法律效力等问题,法律上均存在着空白，相关条款，制度在当今这个高速发展的社会下有些演绎出来的是和这个社会不相胫庭，随之而来的是加强、完善......
完善公安机关行政调解制度的立法设想
行政立法是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。它通常具有两方面的内容：①国家行政机关接受国家立法机关的委托，依照法定程序制定具有法律效力的规范性文件的活动。②国家行政机关依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动。
以2009年下半年重庆市公务员中的案例分析为例：
公务员张某经常参与赌博。一日，张某因参与赌博被公安机关当场抓获。并被处以15日的拘留和1000元的罚款。张某所在单位收到公安机关对张某的裁决通知 后，经研究作出了对张菜予以开除的处分决定。张某不服，分别以公安机关和所在单位为被告向人民法院提起行政诉讼。此案例不仅让我想到作为一名公务员，处罚可能过重，同时公安机关行政调解制度存在的问题首先表现为立法方面的缺陷:关于公安机关行政调解的范围、程序、法律效力等问题,法律上均存在着空白。
由于我国法律法规对公安机关行政调解的范围规定的过于笼统和不明确,导致公安机关在调解实践中存在许多问题。如关于“赃物”的法律规定,“如果购买赃物的买主是无过错的,但罪犯又无能力回赎或赔偿损失的,……可以根据买主与失主双方的具体情况进行调解,妥善处理”。这种表述含糊的规定,必然造成办案人员执法的混乱和不统一,容易滋生腐败。影响公安行政调解的权威性和公正性。
行政调解主体缺乏法律约束,导致公安机关在实际操作中随意性很大,有利益的越权调解,强制调解,没利益的不调解等不正常现象层出不穷,使公安机关行政调解的良法美意难以实现。
公安机关行政调解缺乏基本程序保证。程序简约是行政调解相对于诉讼的优点所在,行政调解正是因其简化的程序而得以有效解决当前社会存在的大量纠纷。但是,正如列宁所说,真理向前多走一步就会变成谬误,任何事物都具有相对性,其优点是相对于另一事物而言的,并不存在绝对的优点,作为社会制度的行政调解当然也概莫能外。研究表明:纠纷解决过程中的程序性公正是对当事人接受结果、自觉遵守影响最大的要因。……如果不维持一定水平的程序性公正的话,也很难确保调停的实效性。公安调解应有基本的程序保障,以充分维护当事双方的权益,有效发挥其应有作用。而在当前我国公安机关行政调解的实际运行中,法律没有对调解的程序作出明确的规定,导致公安机关在具体操作中随意性大,使当事人因程序不公正而对公安机关的公正性产生怀疑,不仅对行政调解的结果难以满意,不积极自觉履行调解协议,而且对公安调解本身产生怀疑,使得设立公安行政调解的本来目的难以达到,影响了纠纷的迅速、有效解决。
公安机关行政调解的效力缺乏法律保障。根据我国现行法律法规的规定,行政调解的民事纠纷不具有法律效力。公安行政调解的法律效力不同于人民法院的调解,法庭调解形成的调解书具有法律约束力,对当事人具有强制性,如一方当事人不履行,对方有权要求强制执行;而公安机关调解达成的协议,主要通过当事人的自觉履行,公安机关不能强制执行,如一方当事人不履行,公安机关不再调解,对方当事人可向人民法院提起民事诉讼。公安机关的调解协议不具有强制执行力。当事人违反已经达成的调解协议不需负法律上的不利责任,这就使得遵守调解协议一方当事人的权益得不到有效保证,这极大地降低了其参与行政调解的积极性。而且这种对行政调解协议的随意反悔使得公安机关的积极努力化为泡影,导致公安机关对通过调解解决纠纷的积极性大为减少,制约了此一制度作用的有效发挥。
正是由于公安机关在行政调解中存在着上述种种问题,于是有人提出“公安机关的治安调解职能应当弱化”,其实,公安机关的行政调解在实际运行中的问郑素———论公安机关的行政调解制度
一、问题与不足,是发展中的必然现象。众所周知,我们不能在倒洗澡水时连孩子也一起倒掉,面对公安机关通过调解解决民事纠纷时出现的缺陷与不足,我们当然也不能因此而否定整个制度。问题是如何在充分发挥行政调解解决民事纠纷优势的同时,尽量设法弥补其不足,以实现其价值依法立法原则 。
在其立法机关是以法律的形式授权给其相关行政机关来制定规章及法规，他们具有以下原则，和我们公安机关有许多相似的立法依据，也有其各自特立独行的特点，两者的结合完美的促进了行政立法的规章规范。其他行政立法机关有以下原则：
一、依法立法原则
依法立法原则包括法律优先原则与法律保留原则。
1、 法律优先原则。法律优先，又称法律优越或法律优位，是指行政行为应当受现行法律的约束，不得实施任何违反法律的行为。表现在行政立法上，就要求行政立法不得同现行法律相抵触。因为法律优先仅仅要求行政行为不抵触法律即可，并不要求所有的行政行为必须有法律依据，所以是消极意义的依法行政原则。法律优先原则表明，除宪法外，法律在效力上高于任何其他法律规范，法律的位阶居于其他任何法律规范之上。法律优先原则无限制和无条件地适用于包括抽象行政行为在内的一切行政领域。
2、法律保留原则。法律保留原则是积极意义的依法行政原则，它要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。表现在行政立法上，也就是说，行政立法必须具有法律依据。就立法来说，重要的事项应由法律规定，未经法律授权，行政机关不得以行政立法代为规定。法律保留的要求显然比法律优先严格。法律保留分为绝对保留和相对保留。对于绝对保留的事项，只能由法律规定；对于相对保留的事项原则上由法律规定，但在法律特别授权的情况下，也可以有行政立法来规定。
二、民主立法原则
在我国，民主立法原则主要表现在以下方面：
1、行政立法以保护和促进公民权益为出发点和归宿。民主在内容上的涵义就是对大多数人的权益的实质代表，因此民主的行政立法在内容上必然体现为对最广大人民的根本利益的维护。
2、行政立法在程序上，应当使公民充分参与。民主最初的含义是程序上的，即允许最广泛的参与，最广泛的意见表达。只有让利益相关者的意志得到充分的表达，行政立法才能在程序上说是民主的。
3、以其《中华人民共和国行政诉讼法》中有关内容的规定：
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
(一)具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
(二)具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的;
2.适用法律、法规错误的;
3.违反法定程序的;
4.超越职权的;
5.滥用职权的。
(三)被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
(四)行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第五十五条人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
第五十六条人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违反政纪的，应当将有关材料移送该行政机关或者其上一级行政机关或者监察、人事机关;认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。
第五十七条人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。
第五十八条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
第五十九条人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。
第六十条人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判;
(二)原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判;
(三)原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
看看这些相关的法律，在看看公安机关在相关的法律法规该怎么去改革？
在公安机关工作的我，作为一名人民警察，我深知关于加强公安行政设想立法的重要性，在任何场所、任何地点、甚至是任何人都会用到公安行政立法的原则等方面的条条款款。在我这几个月的工作中，我才知道我的知识面他太窄了，还有许多的条款我一点都不知道，在办起案子来我都不知道从何下手，感到迷茫。所以我要勤能补拙，多学习，多讨教，争取做一个业务精通的全能警察。
公安机关该怎么去做，怎么完善，这是一个跨时代发展和完善的改革点，是大刀阔斧的前进步伐。公安机关的行政法有一个基本原则，其基本原则是行政法的神经中枢，对行政法的发展有着不可替代的作用，如果不能就行政法的基本原则形成比较一致的看法，这势必影响到行政法的规则制定和行政法学说的更好发展。其行政立法的根本目的是什么，是实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。
公安机关行政调解立法设想制度的完善
1.确立公安行政调解的原则
在立法中应当明确规定公安行政调解以自愿为原则。公安行政调解是公安机关办理案件的一个非必经程序。公安行政调解应当以当事人自愿为基本原则，以资源为发生的根据，以杜绝实际工作中违背当事人意愿强行调解的现象。笔者认为，还应将这一原则具体化，可以进一步规定为：调解过程中只要有一方当事人要求不再调解的就应终止调解，经公安机关多次通知不参加调解的终止调解等，以防止当事人中的一方或双方以调解为借口，逃避责任，并使治安案件久拖不绝。治安调解除自愿原则外，还应规定合法、公正、及时、效率等原则。
2.拓宽公安行政的调解范围
从《中华人民共和国治安处罚法》第九条规定可以看出，我国公安调解范围受到“适用治安处罚的案件”的限制。这里我们应该借鉴美国警察的调解范围。美国警察调解的范围则不受治安处罚类案件的局限。美国治安调解的发展与社区警务的进程紧密相连，因此其调解范围比我国广泛许多。警察介入纠纷并不以当事人行为违法性为前提，而是由其本身的职能决定。我国的公安调解主要针对违反治安管理秩序且造成一定影响的纠纷，应当进行拓宽.
3.明确公安行政调解的法律效力
我国目前对行政机关调解社会纠纷的法律效力方面的规定存在缺陷，特别是行政调解和人民调解的效力规定不一。当事人达成行政调解协议后不履行调解协议，不负任何责任，这就等于行政机关的调解没有起到任何作用。这样的行政调解不仅没有任何意义，反面浪费了当事人和行政机关的时间和精力。这种规定显然不具有合理性。调解协议本身是当事人自己的意思表示，可以将其看做是当事人之间达成的某种协议，只要没有法律规定的无效或可撤销的情形，就应当确认其法律效力。最高人民法院2002年9月发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”这一规定明确了人民调解的法律效力。目前，应至少赋予行政调解与人民调解同等的法律效力，即民事合同的效力。当事人对行政调解协议，若不能证明存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等情形，应自觉履行。一方不自觉履行，他方可就协议的履行、变更、撤销向法院起诉。长远而言，可考虑有条件地赋予行政调解协议以直接的法律效力，一方不履行，他方可依调解协议向法院申请强制执行，法院依预先设定的条件对调解协议的效力进行形式审查。[V]法院确认公安调解协议，是法院诉讼程序和实体审理的一种简化和灵活处理，并不违反法律的程序内容和实体内容。同时有利于公安调解与司法审判的契合运作，将公安民事调解与法院民事审判工作在法律许可的范围内进行有机的衔接，及时、快捷地处理社会的民事矛盾纠纷。
4.规范公安行政调解的运作程序
我国立法没有规定行政机关调解社会纠纷的程序，实践中随意性很大，从而使当事人对行政机关调解社会纠纷的结果不满，导致行政机关调解纠纷解决纠纷的作用没有很好地发挥出来。简便、快捷、节约社会成本是行政机关解决纠纷的优势，但这并不等于说行政机关调解社会纠纷就不需要遵循任何程序，如回避原则、听取当事人申辩原则等等。正当的法律程序是实体公正的重要保证。我国由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，至今还没有制定行政程序法，各行政单位中也很少有程序性的规定，完善行政机关调处社会纠纷的程序，应当在制定行政程序法时，专门对行政机关调处社会纠纷的程序作出规定，这是正当法律程序的最基本要求，也是正当法律程序的核心内容。具体来说，公安行政调解程序可作以下五个方面的设计：申请和受理、调查、拟定调解方案、实施调解、和解
【参考文献】
1.李三河.社会转型中的行政调解制度.行政法学研究,2007
2..黄强．公安机关行政处罚的相关条例的应用. 重庆警官职业学院出版社，2010
3.廉长刚. 正确认识公安机关治安调解，重庆警官职业学院出版社,2011
