目 录
一、个人所得税改革研究的背景与意义
二、个人所得税改革面临的问题
（一）分类所得税课税模式的缺陷
（二）个人所得税征收管理存在漏洞
（三）对高收入人群的监管不利
三、个人所得税改革措施
（一）变革现行课税模式
（二）逐步推广个人所得税自行申报制度
（三）逐步过渡到以家庭为纳税单位
（四）慎用税收优惠政策
（五）个人所得税征管监控体系的完善
内 容 摘 要
我国的个人所得税制度自1980年建立以来，在调节收入分配，缩小贫富差距，增加财政收入方面起到了积极的作用。随着我国经济的快速发展，我国个人所得税制度在税制模式、课税标准、税率、起征点方面日益暴露出其存在的问题。文章认为，建立分类和综合相结合的混合税制，依据物价指数和国家经济形势的发展适时调整费用扣除标准和个税起征点，适当降低边际税率、调整级距是当前个人所得税制度改革需要研究的问题。
关键字：个人所得税 个人所得税制 收入调节
浅议我国个人所得税改革方向
现行的个人所得税税制自1994年实施以来,逐渐暴露出许多弊端和漏洞。我国的贫富差距不断拉大,个人所得税并没有充分发挥其应有的收入功能和调节功能。现行的个人所得税制已经不能适应现今社会经济的发展水平,亟待改革。本文针对现行个人所得税存在的缺陷,提出一些改革意见。
一、个人所得税改革研究的背景与意义
近年来，我国的贫富差距正不断拉大。“我国收入最高10%群体和收入最低10%群体的收入差距，从1988年的7.3倍已经上升到如今的23倍” 。收入分配不公已成为当今社会关注的焦点，也是政府面临的巨大挑战。个人所得税对于调节社会成员收入分配，缩小贫富差距，具有十分重要的作用，但目前中国的个人所得税由于税制法规不完善，征收手段落后，公民自觉纳税意识不强等多方面的原因，其收入调节分配作用大大弱化。在某种程度来说，其不仅没达到调节收入分配差距、促进公平分配的立法初衷,而且还有可能加剧了个人收人分配不公的状况。所以，我们应加快个人所得税制的整体系统的改革，而不应单停留在调整个税起征点上。
二、个人所得税改革面临的问题
近年来，我国个人所得税无论从收入的绝对规模还是相对规模来看，都已成为继增值税、企业所得税和营业税之后的第四大税种。个税能取得这样的成绩，是经济发展，水涨船高带来的回报，而非制度本身的优势，为了充分发挥个税在调节收入分配方面的功能，必须要正视我国现行个税制度设计上的种种缺陷，并予以改革和完善。
（一）分类所得税课税模式的缺陷
我国现行个人所得税实行分类征收办法。在具体应用中，对各种所得，分别以其不同来源分别扣费，分别采用不同征收标准，分别计征，对不同来源的所得，用不同的征收标准和方法。虽然具有简单。透明的特点，但在公平性方面存在明显缺陷，不利于个税调节作用的发挥分类课征难以体现公平原则，相同收入额的纳税人会因为他们取得收入的类型、项目不同或来源于同类型的收入次数不同而承担不同的税负，这就产生了横向不公平，不同收入的纳税人，由于他们取得收入的类型不同而采用不同的扣除额、税率、优惠政策，甚至同类型收入由于次数不同而出现高收入者税负轻、低收入者税负重的现象，从而产生纵向不公平。此外，不同类型所得的计征时间规定不同，分为月、年和次，不能反映纳税人的整体纳税能力，使课税带有随意性分类课征造成巨大的避税空间。对不同的所得项目采取不同税率和扣除办法，可以使一些收入来源多的高收入者利用分解收入，多次扣除费用等办法避税，造成所得来源多综合收入高的纳税人反而不用交税或交较少的税，而所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象，在总体上难以实现税负公平，而且税务部门往往要花费大量的精力来认定每个应税项目，还不时面临对收入项目定性不准或难以定性的困难，由此引发税务争议，既影响了征管效率，又可能出现税收执法的不公平。
（二）个人所得税征收管理存在漏洞
我国目前个人所得税征管实行源泉扣缴为主、自行申报为辅的两种征收方式，但由于制度不健全，手段落后，个税征管实效不高，成为我国征税第一难，难以实现预期的效果，主要表现在以下几个方面：个人收入支付分配制度不健全，个人的很多收入来源是通过面对面的现金支付进行的，非现金收入结算制度没有建立起来，源泉课征的代扣代缴制度没有发挥其应有的作用，个人申报制度不健全，个人信誉约束机制未建立，没有在全社会形成协税、护税网，另外，当前税收征管法律不健全，税收征管中的法律约束力差，对税收执法权缺乏有效的监督制约机制导致税收负担的公平缺失。
（三）对高收入人群的监管不利
“由于中国纳税人的纳税观念的淡薄，以及多年计划经济体制下对税收的排斥，在税收征管方面存在的种种漏洞，在首先富裕起来的人群中，不少人不仅没有成为纳税的大户，反而成为逃税、偷税的典型，在中国的存款总量中，人数不足20%的富人们占有80%的比例，但他们交纳的个税却不及总量的10%。” 随着中国社会经济的稳定发展，个税将会成为中国税收体系中的一个十分重要的税种，在组织收入与调节社会经济方面的作用将越来越明显，如果不能采取有效措施，遏止个税的流失，这将会对中国税收，财政体制的进一步改革与完善产生严重的不利影响。
三、个人所得税改革措施
从中国个税制度的历史沿革分析入手，在肯定其积极作用的基础上，指出现行个税制度存在的问题，结合中国现实的国情，通过借鉴发达国家个税管理的成熟经验，进而提出个税制度改革的对策，最后指出个税制度的改革势在必行。
（一）变革现行课税模式
我国现行的是分类所得税制,即将纳税人取得的各项收入通过正列举的方法划分为工薪所得、劳酬所得、稿酬所得等11类,依此分别确定各类所得适用的费用扣除标准和税率,分类征收,各项所得不再汇总计算。此模式的优点是课征简便,节省征收费用。但最大的缺陷是违背了量能纳税的原则,使得收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同。这种以牺牲个人所得税的公平职能为代价换取征管成本降低的做法是不明智的。就公平性而言,综合所得税制模式最佳。应当将主要的收入项目包括工资、薪金所得、生产经营及承包、承租经营所得、稿酬所得、劳务报酬所得、财产租赁所得等具有经常性和连续性的收入合并在一起，实行综合所得税制。因为只有个人的综合收入而非收入的来源才是最能反映纳税人负担能力的指标。从世界范围看,绝大多数发达国家以及大部分的发展中国家都采用了综合所得税制模式,单纯采用分类所得税制模式的国家极少。因此,舍弃单纯的分类所得税制模式在国内已成为一种共识。经济发展与个人所得税制模式二者的相关性很小,单纯的分类所得税制模式和分类综合模式都非经济发展不可逾越的阶段。但是,综合税制模式的采用需要先进的征管手段作为保证,否则普遍和扩大的偷逃税行为将使其优良的公平性能大打折扣。综合所得税制模式之所以更有利于公平,其关键在于存在一个将收入汇总并综合使用一个统一的税率以及做出一个较公允的综合扣除的过程。在这点上,分类综合税制(或混合税制)模式是可以设计出相类似的机制的。具体地说, 即以分类所得税为基础,先分类课征,实行源泉扣缴,在支付单位及个人双向申报基础上,年终再对个人全部所得进行汇总。全年所得汇总额在法定限额以上的另按一个统一累进税率计税,最后比较分征阶段的已纳税款与汇总阶段的应纳税额,多退少补。这样的分类综合模式既有满足公平准则的机制,又与现阶段的征管条件相配合,不失为现阶段的较佳选择。
（二）逐步推广个人所得税自行申报制度
1.源泉扣缴法
目前，我国个税主要采用源泉扣缴法。当纳税人取得应税收入，由收入的发放者作为扣缴义务人代扣代缴，然后集中向税务部门缴纳，这样将个税税源控制责任由税务部门转移给扣缴义务人，导致税务机关对纳税人的收入信息无法全面掌握，使个人所得税税源的监控处于无序状态。同时，在源泉扣缴方法下人们获得的是税后收入，主要关心自己最终拿到多少钱，倒淡化了自己被扣缴了多少税、将来这些税款怎么使用，这就降低了纳税人的权利意识，自行申报则拉近了纳税人与税务机关的直接联系，有利于培养人们的纳税意识，以及更好地行使和维护纳税人权利。
2.个人应缴税额
各项应税所得重新界定后，纳税人自行申报时只需将个人取得的上述五种收入进行加总，进行费用的扣除，再选择相应的税率即可算出个人应缴纳的个人所得税税额。股息、红利、偶然所得，在实现环节征税，实行代扣代缴制，保证了国库的收入，避免了税款的流失。而特许权使用费、财产转让所得在权属转移合同签署的同时，即合同双方取得相应的权力的同时缴纳税款，即强化了当事人的法律意识、保障了当事人的权力，又实现了税款的征收，实现了税收的高效率。对于税务机关来说，减少了个税应税项目，减少了征收管理的范围，降低了工作的强度，就可以拿出更多的精力用到监管的其它方面，可以提高税收工作的效率，得到更好的效果。
3.税源监管
个人所得税作为调节收入分配的重要杠杆，发挥其有效作用的前提是掌握纳税人，尤其是高收入个人的收入情况，即有效地实施税源监控。理论上讲规定个税自行申报，有助于培养纳税意识；加大对高收入者的调节力度；推进个人所得税的科学化、精细化管理；为向综合与分类相结合的混合税制过渡创造条件。但现阶段立刻全面推广个税自行申报制度，缺乏可操作性。应率先在国家公务员中推行个人所得税自行申报制度，然后在大型企业、上市和控股公司以及垄断型行业中的中高级管理人员中推广，当老百姓的平均收入达到一定的水平后，税收制度可以向全民“自行申报”扩大。
（三）逐步过渡到以家庭为纳税单位
1．税收征收以家庭为主
（1）家庭总收入比个人收入更能全面反映纳税能力，可以实现相同收入的家庭相同的个人所得税负担，更好的实现收入、税负的横向公平。
（2）在一些发达国家，个税的申报是根据纳税人的不同身份适用不同的费用扣除额。纳税人可以选择以个人身份还是以家庭为单位进行个税申报的。
（3）我国由于受传统文化的影响，家庭观念非常重，对家庭行为的调节成为调节经济和社会行为的基本点，因而对收入分配的调节完全可以集中到对家庭收入的调节上。选择以家庭为单位申报纳税，允许将家庭部分支出如孩子的教育支出、家庭总人口的医疗支出、保险及养老支出纳入扣除范围，以鼓励夫妻合并申报。
2.以家庭为纳税单位要克服两个难点
（1）是会削弱或扭曲目前广泛实行的代扣代缴制度，
（2）是税务机关还暂时做不到对纳税人的家庭信息进行逐一核实。尽管如此改革会增加征管的难度，但税制的这种改革方向更能体现 “以人为本”的原则。
（四）慎用税收优惠政策
韦素华在《湖北社会科学》中特别强调要防止变相提高免征额现象的发生。税收优惠就是政府为实现某些特定的社会和经济目标而在税收法规中对于某些特定情形所给予的照顾和激励。它是税收杠杆灵活性这一特征的具体体现。税收优惠政策的制定是为了更有效地发挥税收杠杆的调节作用，因为税收优惠的享受者比大多数纳税人承担较低的税负，甚至不承担某一部分或全部税负，因此在运用税收优惠政策的同时，必须对税收优惠进行严格的监督管理，不能容许各地区、各单位随意曲解国家的政策意图，防止以采取提高各种津贴、补贴的形式，变相提高免征额现象的发生，以确保税收优惠措施能充分发挥其应有的功能，以维护税法的严肃性和统一性。
（五）个人所得数征管监控体系的完善
要建立健全个人所得税重点纳税对象的监控体系。制定全国范围内的针对高收入重点纳税人的档案管理系统，并实施重点监控跟踪，将真正的高收入纳税对象重点监控起来。强化对重点项目和重点行业的个人所得税管，进一步加强对广告，演出市场演职人员和投资参股的个人所得税征收管理力度。对影视行业， 演出等文艺团体，民营企业内人员个人所得税和红利，股份所得代扣代缴情况进行经常性的全面检查。加强对高收入者的税收检查工作，在进行每年的税收专项检查时要把高收入群体个人所得税的情况作为检查重点。
提高个人所得税的调节效果，需要从改革税制模式入手，将分类税制转换为分类与综合相结合的混合税制或综合模式，统一性质相同所得的税率，规范费用扣除标准，增加个人所得税的调节能力。同时，完善储蓄存款实名制，建立纳税人档案体系和多部门信息共享系统，实现收入监控和数据处理的计算机化，提高税收征管的效率，加大对偷漏税行为的处罚力度。
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