【摘要】：
随着我国工业化、城市化进程的加快，越来越多的农村劳动力进入城市工作、生活，城市农民工已经成为一个规模巨大的社会群体，他们为我国经济和社会的发展做出了很大的贡献。尽管农民工进入城市主要还是追求自身经济条件的改善，但融入主流社会生活也正成为越来越多的农民工的共同追求，他们对受到尊重和得到平等的社会待遇有更多的期盼。
目录
农民工社会保险问题研究2
一、社会保障及农民工概念的界定2
(一)社会保障的概念界定2
（二）、农民工的概念界定2
二、 社会保险覆盖农民工面临的问题2
（一）户籍制度形成的城乡二元社会结构3
（二）民工的边缘性社会地位3
（三）资金短缺问题3
三、社会保险关系难以转移和接续3
四、社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护3
五、改善农民工社会保险的对策4
（一）建立农民工社会保险体系4
（二）民工纳入农村社会保险体系4
（三）强化农民工社会保障的管理5
（四）提高农民工参保积极性6
农民工社会保险问题研究
改革开放三十多年来，我国经济取得了举世瞩目的发展，这一切离不开一支特殊的劳动大军——农民工，他们在我国工业化、城市化进程中发挥着举足轻重的作用，为我国的城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了巨大的贡献。然而，正是这样一群人，却只能游走在我国现行社会保险制度的边缘，无法切身享受到我国社会保险制度。将农民工纳入社会保险制度，一方面关系到广大农民工的切身利益，另一方面，还关系到我国的社会稳定，以及未来经济进一步发展。
为此，如何将农民工纳入我国的社会保险制度，从而进一步完善我国现行的制度，对我国经济发展和社会主义和谐社会建设有重要意义。
一、社会保障及农民工概念的界定
从社会学的角度给社会保障下过这样的定义:政府通过立法，社会团体、社区等通过政府授权以现金、物质、服务等形式向因精神和生理的残疾、年老力衰、意外伤亡、失业、多子女负担者以及他们的家属提供旨在维持他们最基本和最低生活水平的保障。这个定义主要是从国外社会保障实践的角度来界定的，它强调社会团体和社区的作用，其保障项目较窄。它与我国社会保障实践和制度建设并不十分吻合，本研究中的“社会保障”是指以政府为主体，依据法律规定，多渠道筹集资金，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给予物质帮助维持基本生活或改善生活质量的一项社会政策。我国的社会保障体系框架主要包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救济、社会互助等内容，以社会救助(社会救济与社会互助)、社会保险和社会福利为主。其中社会救助以保障最低生活水平为目标，是最低层次的社会保障，其对象是全体公民；社会保险以保障基本水平为目标，是核心层次的社会保障，其对象是劳动者，主要包括养老、工伤、失业、医疗和生育等项目；社会福利是以提高生活水平或改善质量为目标，是最高层次的社会保障。
(一)社会保障的概念界定
社会保障是指国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害、及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助。世界各国的社会保障有相似之处，但也存在较大差异。按照保障基金的来源及使用、社会保障的管理体制、社会保障的实施范围等标准可以分为不同的类型。社会保障有两种分法。第一种方法是分为四种类型：一是以德国、美国、日本为多数的国家实行的传统型社会保障；二是以英国、瑞典、芬兰为代表的一部分国家实行的福利型社会保障；三是以苏联、东欧为代表实行的国家保障型社会保障；四是以新加坡、印度、马来西亚等国家为代表实行的个人储蓄积累型保障。另一种分法为上述四种类型还可以进一步归结为两种模式，即前三种类型均属于以社会保险(他助)为主体的社会保障模式:第四类属于以个人储蓄积累(自助)为主体的社会保障模式。
（二）、农民工的概念界定
“农民工”一词最早出现在 1984 年中国社会科学院《社会学通讯》中，随后这一称谓被广泛的引用。韩长赋在《中国农民工的发展与终结》中指出，农民工主要是指户籍身份是农民，家有承包土地，但主要从事非农产业，依靠工资收入生活的人员。王春光认为，应该从职业、制度身份、劳动关系、地域四个层面认识和界定农民工：一是农民工从事的是非农职业；二是尽管他们从事非农职业，但户籍身份还是农民；三是农民工属于被雇用者；四是他们来自农村。总而言之，农民工就是指拥有农业户口、被雇用去从事非农活动的农村人口。
社会保险覆盖农民工面临的问题
近年来，我国政府也一直致力于逐步完善我国的社会保障体系，但由于农民工本身的特殊性，企业的不主动缴费以及国家的制度不健全等等原因，使得我国社会保险在向农民工覆盖过程中面临着诸多问题。
（一）户籍制度形成的城乡二元社会结构
1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。即使有些地方制定了有关农民工社会保险的暂行办法，但由于种种原因，绝大多数农民工仍然游离于社会保障的“安全网”之外。
（二）民工的边缘性社会地位
农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。具体表现为，一方面，农民工群体的选举权和被选举权没有得到有效落实，缺乏制度化表达其利益诉求的途径；另一方面，工会组织还没有成为农民工群体提出政策诉求、保障劳动权益的有效组织，从而使得通过内在途径建立农民工社会保障的政策议程缺乏制度化和常规化机制。一般而言，建立政策议程的途径可分为外在途径和内在途径。由于缺乏有效的内在途径，农民工社会保障的政策议程大多是通过外在途径建立的，即政府主动寻找、发现农民工社会保障的相关问题，并纳入政策议程。这些都不利于充分、全面地表达农民工社会保障方面的利益诉求，不利于迅速、有效地建立农民工社会保障的政策议程，不利于农民工社会保障政策的及时出台和有效执行。
（三）资金短缺问题
近年来，国家和政府虽已集中力量加强城镇社会保障制度的改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但城镇职工养老保险、失业保险、医疗保险以及工伤保险等仍旧陷在资金困境之中。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。
三、社会保险关系难以转移和接续
农民工参保率之所以一直在低位徘徊，与参保后其利益得不到有效保障具有直接关系。而深层次的技术问题，是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。目前，即使是在同一个县或市的范围内，也由于外来农民工暂时失业或者频繁变动工作，使社会保障部门面对烦琐的手续而疲于应付。由于城乡社会保障制度没有对接，外来的农民工一般来自不发达地区，其户口所在地的农村社会保障制度一般没有建立，这样一旦他们离开所工作的城市，其参加保险的个人账户便无法转回原籍，于是理性的选择就是退保，就是退回原来的土地保障和家庭保障。然而，这种退保行为，无论是对城乡社会保障制度的发展，还是对城镇化的推进，都是最不利的因素。
四、社保立法不健全，缺乏对农民工社会保障的法律保护
我国社会保障立法不完善，尤其是关于农民工社会保障的法律保护严重滞后。
（一）自1998年以来，我国相继建立了城镇职工养老、医疗保险等相关法律，但关于农民工社保问题没有相应立法。目前，只有一些零散的地方性法规和一些规范性文件对农民工的社会保障权益加以规定。
（二）因为各地法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用。
（三）由于缺乏全国性的法律规定，在促使企事业单位履行缴纳农民工保险金义务时，很难获得法律的强制性原则的保护，也无法通过司法途径来强制保障企事业单位如约履行。
（四）我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，《民法》、《刑法》、《劳
动法》中缺少相应的规定来支持农民工社会保障法的建立。
此外，农民工社会保障缺失的原因还有：用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任，地方政府和招商引资部门甚至把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策，等等。
五、改善农民工社会保险的对策
（一）建立农民工社会保险体系
社会保障的效益可以通过农民工保障需求的满足程度反映。农民工需求强烈的保障项目，实施效果会比需求较弱的保障项目好。保障项目的效益还与制度的可衔接性有关，衔接性好的保障项目，实施的效果也要好些。
在现阶段，我国非国有部门尤其是其中的中小企业社会保障制度很不健全，阻碍劳动力市场机制发挥作用，主要表现在养老保险和医疗保险项目上；而对劳动者造成实际利益损害的，更多的也是由于工伤、医疗和养老方面的权利不能得到保障引起的。农民工对失业保险项目需求不是十分紧迫，因此，建立失业保险的效益并不明显。而社会养老保险实质上就是老年阶段的收入保障问题，实际上是延期消费。农民工如果没有健康的身体，也就很难找到工作，更谈不上为将来的生活储蓄。而且它的有效实施有赖于全国各省市在养老保险制度上的高度统一，同时又涉及一个人几十年的较长时间段。因此，农民工参加养老保险的愿望不强烈。从以往的农民工社会养老保险的开展来看，远没有达到预期的效果。农民工对养老保险、失业保险的需求不如对工伤保险、医疗保险的那么强烈。
对农民工而言，最值钱的资产就是他的劳动能力，工伤问题关系到后半生的生存能力。一旦发生工伤事故，没有职业病救治措施，没有工伤保险，不但不能获得劳动收入，而且使得整个家庭陷入贫困状态。由于农民工的职业和工种具有特殊的危险性，而他们个人的抗工伤风险能力又很弱，在劳资纠纷中他们又处于劣势，所以他们对工伤保险有着极其迫切的需求，工伤保险的项目的建立有着极好的社会效益。而且由于工伤保险实行差别费率和浮动费率相结合的原则，还有利于提高用人单位的安全生产意识，有利于农民工工作环境的改善和待遇的提高。
农民工社会养老保险项目的实施效果因制度难以有效衔接而受到很大的影响。在采用基金制的条件下，养老保险是整个社会保险制度中唯一需要长期积累的项目，它追求的是长期的收支平衡。养老保险要求实行省级乃至全国统筹，目的在于确保这种保险能够适应劳动力的自由流动，为建立统一的劳动力市场并实现劳动力资源优化配置服务。
我国目前的情况是，不仅农村与城市之间的保障制度不能对接，而且不同城市之间的保险关系的转接也很困难。城镇社会保障(养老、医疗、失业)的统筹单位以省为主，实际上多数省份停留在县市统筹的水平上。农民工在城市里参加了养老保险，到别的城市就业或者回农村的时候，由于该地未能建立出相应的养老保险制度，这使得农民工己参加的养老保险也化为乌有。而且即使别的城市和农村有相应的制度，由于各地经济发展水平的差异，在缴费率和享有的待遇水平上肯定会有差异，这样从本地转移到异地统筹时，换算也很困难，可操作性很差，农民工社会保障制度的实施效果就大打折扣了。目前的农民工的医疗保障并不设置个人帐户，失业保险也没有个人帐户，一定程度上避开了制度之间的衔接问题。工伤保险是即期平衡模式，不存在制度之间的衔接问题。因此，工伤、医疗等对制度衔接要求低的保障项目应该优先考虑建立。
（二）民工纳入农村社会保险体系
有一部分农民工是最终要回到农村。最近几年，部分城市把农民工纳入了社会保险体系，一旦农民工离开这座城市，只能带走记入个人账户的资金，这样做无异于剥夺农民工的社会保障权益。如果能够实现城镇和农村社会保障制度的成功对接，当农民工回到农村时就可以将其个人帐户中的资金直接带入农村社会保障体系，使其社会保障权益得到一视同仁的保护。当然这需要农村社会保障制度的配合。
经国务院批准，民政部于1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案(
试行)》，其中规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”，并指出：“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”。在当时看来，由于在城市置业安家的门槛比较高，而且生活费用也要高于农村，从个体来说，大部分农民工最终还是要返回农村，因此，将农民工纳入农村社会保障体系比较符合农民工的这种最终选择。另外，农村社会保障体系本身也在不断的发展过程中，也可以为农民提供适当水平的保障。据此，有人认为：要从根本上解决农民工的社会保障问题，可行的办法是把农民工纳入农村社会保障体系之中，逐步建立和完善农村社会保障制度，并在适当的时候，与城镇社会保障制度统一接轨。
（三）强化农民工社会保障的管理
所谓社会保障管理，是指通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制和监督的过程。管理体制是社会保障管理的核心。国家对社会保障事务的管理，主要是通过法律手段和行政手段进行的。但是法律的执行也是需要通过相应的管理机构并依法运用行政手段来实施的。因此，社会保障管理的核心问题便是建立科学、合理的社会保障管理体制。
根据所了解的西方各国社会保障实践来看，均需要有专门的机构对社会保障事业进行管理。总体来看，社会保障管理体制有这么三种类型：政府直接管理的社会保障、政府和公法机构共同管理的社会保障、工会管理的社会保障。我国属于第一种情况，农民工社会保障的建立就面临着由哪个政府机构来进行业务管理的问题。农民工社会保障的管理机构的设置需要吸取农村社会保障的教训。在农村建立社会保障的发展初期，财政部、劳动部、民政部、人民保险公司都争着要将这项业务归口到本部门，最后国务院决定由民政部统一管理农村的养老保险业务，1998年劳动社会保障部成立，这项业务又由民政部移交给劳动社会保障部。管理机构的变动成为农村社会养老保险停滞不前的原因之一。因此，农民工社会保障的管理机构的确定非常重要。从现有的经验做法来看，农民工的社会保障是由劳动社会保障部门来管理的。而由劳动社会保障部门来进行业务的管理，可以依托原有的机构和人员来开展工作，从而降低新制度的建立成本，更重要的是便于制度之间的衔接。因此，由劳动社会保障部门来进行管理是合适的。
对社会保障基金的管理是社会保障管理的重点内容。一般来说，社会救济制度的财源来自于普通财政收入，这一制度的收支是普通财政预算的一个部分。通常社会救济制度出现收大于支的情况时，结余会上交财政。所以社会救济各项目下即使有一些准备金，其数量也不会太大。因此，社会保障基金管理实指社会保险的基金管理。在目前的制度安排中，农民工的工伤保险、医疗保险、失业保险需要农民工个人缴费和企业的缴费，另外，还有来源于中央政府和地方政府的财政拨款、社会保障基金运营收入以及慈善机构、社会团体的捐赠等。社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到农民工社会保障体系能否稳健持续运行。
社会保障基金的管理模式有公共管理和私人管理两种模式。公共管理制是指政府直接管理或者由政府下属的其他公共部门管理社会保险基金的管理模式；而私人管理制则是由私营管理公司运用市场调节机制管理社会保险基金的管理模式。研究结果表明，相对于私人管理模式来说，公共管理具有规模经济效应，可以降低市场竞争的成本，降低管理成本，但是效率较低。为追求更高的基金投资收益，也有不少国家将社会保障基金交由私营机构经营管理，且多家经营而非独家垄断。农民工社会保障体系设计也必须考虑基金投资运营问题，确保未来有足够的支付能力。由于农民工社会保障的主要险种都是不需要长期积累的，对资金的流动性要求较高，基金的运营应以稳健目标而非赢利目标为主，因此，公共管理模式更适合农民工社会保障基金采用。同时，原来的农民工社会保障基金的管理中，出现过将基金“挪用”到城镇职工社会保障中去的问题，损害了管理机构的公信力和农民工人社会保障制度的持续发展，必须杜绝此类现象的再次发生。管理机构需要定期公布基金的收支情况，做到透明规范管理。
（四）提高农民工参保积极性
首先，加大宣传教育力度，使农民工认识到社会保险对于其今后生活有重大作用，从而提高农民工的社会保障意识；其次，要增加对农民工的人力资本和技能方面的培训，提高农民工的劳动素质，实现农民工收入的增长，这样农民工在维持当前基本生活，收入相对宽裕的情况下，会更积极地缴纳社会保险费，为以后生活做好保障；再次，提高企业投保的积极性，引导企业积极为农民工投保，可以考虑对给农民工参保的企业给予一定税收或其他优惠，在财政上加大对农民工社会保险的投入。总之，必须以农民工的切身利益为出发点，这样才能促进农民工参保积极性的不断提高。
【参考文献】：
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