目 录
计划经济体制时期的养老保险制度
经济体制改革初期的养老保险制度
公平视角下的中国养老保险制度分析
从效率的视角看中国现行养老保险制度
五、我国养老保险制度未来发展路径
内 容 摘 要
我国养老保险制度经过50多年的探索与改革已正式确立了以“统账结合”为标志的混合型养老保险体制。城镇企业职工的养老保险制度正在改革和完善中,基本上建立了“社会统筹”与“个人账户”相结合的模式。农村正在积极探索“个人账户”、“储备积累”的养老保险模式。随着人口老龄化、农村城镇化发展趋势,养老保险将面临许多重要问题急待进一步探索和研究。
一、计划经济体制时期的养老保险制度
新中国成立后，借鉴苏联的经济运行模式我国过实行计划经济，我国在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度。 我国养老保险制度的前身为国家劳动保险。建国伊始，政务院就于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。 1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3％提留劳动保险基金，劳动保险基金由企业的工会管理，其中70％留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30％上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。 1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。与企业养老保险制度不同的是，机关事业 单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。
1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。该规定放宽了退休条件，男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。 至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。从筹资方式看，这种制度属于现收现付制①。由于当时人口年龄结构轻，国家承诺的养老保险待遇水平比较高。这为以后我国改革现收现付制增加了难度。 这种退休费用全国统筹的局面一直延续到“文化大革命”之前。 在1966—1977年“文革”期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。为了应对这种局面，财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。 从此，我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用，于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。在当时，退休费用的多少对企业的影响不大。企业只是代国家发放退休金，社会保险实际上变成企业保险。另外，从退休金的筹集形式看，当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。
经济体制改革初期的养老保险制度
养老保险筹资模式：1.现收现付制，是指当期的缴款提供保险金的制度，即当年在职一代的养老保险征缴收入全部用来支付已退休一代的养老金支出，以支定收，不留结余。这一模式有以下优点：一是实行代际再分配可以较好地维护社会公平，有利于维护低收入者的利益；二是积累较少，避免了积累制下管理基金带来的一系列问题，包括管理成本高，保值增值压力大等。此模式的缺点在于只考虑短期收支平衡，当老龄化严重时，在职一代的缴费压力会比较大，缴费负担重时会出现少缴欠缴拒缴的情况。收不抵支时需要财政补贴，情况严重时会给财政带来较大的压力。2.完全基金制，是用过去积累的缴款所挣取的利息收入提供保险金的制度，即职工个人和企业将资金存入职工在专门机构的个人账户中，职工退休以后，提取个人账户中缴纳总额和增值资金来维持自己的养老开支。这一模式的优缺点与现收现付制刚好相反。它可以抵御人口老龄化的冲击，还可以激励在职人员多缴费储蓄养老金，也不会给财政带来养老负担。其缺点也很明显，注重效率时忽视社会公平，低收入者的老年生活没有保障。数目庞大的储蓄资金会面临利率，通货膨胀，经济波动等管理风险。新加坡就是这一模式的现实例证。3.部分基金制，该制度是现收现付制和完全基金制的折中，社会保障税的一部分用来支付当期接受者的保险金，剩余部分投资于政府管理的基金，该基金用于支付将来的保险金。希望能综合两种制度的优点，既注重效率，鼓励职工努力工作多做积累，又兼顾公平，体现共济性；人口结构老化时，退休人员有一部分积累，能给政府和下一代减轻养老支付压力，同时积累的基金与完全积累制下积累的基金相比较少，部分减少了管理的成本和承担的风险。
自1978年我国开始对外开放和经济体制改革以来，原有的由企业发放养老金的做法弊端逐步显现，这主要体现在不同企业之间养老保险负担不均所引发的矛盾上。在这段时期，改革养老保险制度正是从解决这一矛盾开始的。 国家于1983年和1984年进行了两步“利改税”，在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。所以，老职工多的企业便开始“发现”自己身上的退休包袱过重，严重影响企业未来的发展，新老职工的矛盾也开始凸显。相反，一些新办的企业职工年龄结构轻，历史负担小，因而发展较快。面对新老企业负担不均的问题，各级政府开始意识到养老保险制度改革的重要性，并把养老保险制度改革看成是整个经济体制改革的配套措施。在这样一个大背景下，退休费用社会统筹机制开始在国有企业试点推广。在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位，提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。
针对这种情况，1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，规定城镇集体企业应根据自身经济力量，在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度。 综上所述，市场经济体制改革推动了我国的养老保险制度改革。在经济体制改革初期，为了均衡不同企业之间的养老保险负担，我国改变了由企业提供养老保险的局面，推进了退休费用的社会统筹；同时，拓宽了养老保险制度的实施范围，除了私营企业、乡镇企业职工外，几乎所有类型企业的职工的社会保险都有法可依。然而，从筹资方式来看，此时期的养老保险制度仍然属于现收现付制。
三、公平视角下的中国养老保险制度分析
（一）现行制度覆盖面狭窄。目前，我国养老保险主要在城镇，除部分试点地区的农民享受到了农村社会养老保险之外，其他地区的农民都没有被纳入社会养老保险。然而，即便是城镇企业的养老保险，其覆盖率也偏低，截至2007年底，全国城镇就业人口29350万人，同期参加基本养老保险职工人数为20137万人，基本覆盖率为68.6%，仅为世界平均，水平的一半。参保率较低的原因为乡镇企业职工、进城农民工、城镇私营企业就业人员以及许多灵活就业人员大多没有参加养老保险。
（二）现行制度造成养老保险待遇不“公平”。“公平”并不是指每位公民的养老保险金统一一致，而是指退休后的养老保险金应与在职时的缴费情况、相挂钩，但前提是采用相同的计发办法。目前，不同性质的工作单位采用不同的养老金计发办法，机关事业单位的职工享有特殊待遇，其待遇水平要比企业退休人员的养老金平均高出一倍以上。2009年初，“事业单位养老保险制度改革方案”正式下发，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市成为试点省市。此次改革的重要内容是将事业单位养老保险下调至与企业一致，这不仅仅是为了财政减负，同时也是为了建立一种更加公平、更为科学合理的社会养老保险制度。
（三）现行制度中城乡之间的公平性问题突出。现阶段我国养老保险体系具有明显的城乡二元分割的特性。近年来，我国社会养老保险体系的改革和建设主要集中在城镇，企业、国家机关事业单位和参照国有企业办法实行社会保障的城市集体企业的职工保障能力有所提高，但农村地区却始终处于社会保障体系的边缘。与城镇居民相比，农村养老保险存在覆盖率偏低、保障水平低下等问题。截至2010年6月底，全国320个试点县和4个直辖市新型农村社会养老保险参保人数仅为5965万人。我国城乡之间在养老保险制度方面存在着严重的不公平。
四、从效率的视角看中国现行养老保险制度
（一）现行制度养老保险资金筹集困难，缺乏社会共济。目前城镇企业养老基金筹资渠道来源于：单位缴费、职工个人缴费、财政补贴和社会保障基金投资收益。现实情况表明，有些渠道并不通畅。国家对社会保障基金的支持主要体现在允许社会保障费在税前列支，以及当社会保障基金人不敷出时由财政兜底。由于基金余额不多，投资的资金量不大，投资渠道狭窄且资金分散，社保基金的主要来源为用人单位和在职工个人的缴费。但近些年征缴的难度加大，拒缴、欠缴社保费的现象时有发生，基金收缴率呈现下降趋势。
（二）现行制度难以解决隐性养老保险债务问题。1997-2005年间，国家允许统、账基金互相调剂使用，于是就出现了“挪用”个人账户中的基金来填补养老金支付空缺的现象。这种社会统筹与个人账户结合的制度采取借用个人账户基金的方式偿还历史债务，没有从根本上分离两种基金。这种借用既没有数额方面的规定，又没有借款利息和偿还期限的规定，成为一种直接的占用。从这几年的实践来看，由于政府还没有解决历史债务的有效办法，仅仅靠企业和职工个人缴费无法填补这一空账。世界银行2005年发布的关于中国养老保险未来支付缺口的研究报告称，2001-2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9115万亿元。随着养老金收支缺口的不断攀升，中国养老保险制度面临着巨大的压力。
（三）现行制度中养老基金的保值与增值困难。社会保险基金特别是养老保险基金的保值增值是社会保障制度得以正常运行的基本条件。但是历年的社保基金投资收益均没有达到国家统计局公布的近几年8.1%的平均工资增长率，也就意味着没有实现保值增值的目标。2006-2007年，社保基金迫于保值增值的压力，开始投向收益率更高的证券市场与海外投资市场，但无可避免地也面临着巨大的投资风险。
（四）现行制度模式不能有效应对人口老龄化风险。我国改革开放20年后就步入了老龄化社会，并且呈现出老龄化速度加快的特点。
在人口老龄化的动态过程中社会养老保险承受了巨大的压力，现收现付制受到的最为严厉的质疑就是可能出现的支付危机。所以我们没有理由认为基金制的养老保险体系绝不会受到人口老龄化的危胁。巴尔（2003）就曾明确阐明：“广泛持有的观点认为，基金制本质上要比现收现付制安全，这是一个合成的谬误……现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的办法，当遇到人口变化时它们的运营不应该有非常大的差别。”
五、我国养老保险制度未来发展路径
（一）建立并完善基本保障层次，以实现公平与效率相统一。完善的养老保险体系应包含国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险和特殊群体附加救济金这四个层次的构建，以满足不同地区、不同经济状况和不同收入水平人员的养老需求。
1.国家基本养老保险。国家基本养老保险应为养老保险的基础保障和重要支柱。要实现我国国家公务员、事业单位工作人员、企业职工三大群体养老保险计发办法方案的统一，并在此基础上针对公务员、事业单位、企业职工的不同性质与特点分别颁布法案，解决各自面临的特殊问题。
2.企业补充养老保险。效益好、盈利状况佳的企业可以考虑实行企业补充养老保险，一方面为职工提供更完善保障，同时也能激励职工的工作热情。企业补充养老保险应以企业为主，由企业和个人共同出资建立，即把原有的个人账户从基本养老保险中分离出来，并将个人账户的个人部分做成实账后，与企业的补充保险合并，合并后的个人账户由企业和个人按新的政策规定缴费，积累储存，构建第二层次的保障。
3.个人储蓄性养老保险。不同于基本养老保险和企业补充养老保险由国家立法规范，强制执行，第三层次的个人储蓄性养老保险可以由居民自愿选择参加。选择参加途径有两种：第一，购买商业养老保险；第二，在银行开办养老储蓄账户。个人储蓄性养老保险统一由政府制定优惠政策，在一定程度上减免税收，提升利率，若参保人提前支取则按正常利率和税率计算支付金额。
4.特殊群体附加救济金。通过家庭收入调查，对那些真正需要社会提供帮助的高龄人口或特殊贫困人口，以社会救助或低水平的社会养老金的方式为他们提供附加保障。
（二）公开养老金债务。变隐性养老金债务为显性公开债务既有利于社会公平，也可增加养老保险体系的透明性和公信度，从而吸引更多的人群加入其中。要做到这一点就要建立多元化的筹资渠道，如通过国有资产变现、开征特别税、由政府发行特别债券等方式筹集资金。我们可以设想将目前养老、失业和医疗三种缴费合并为一种社会保障税，税率随着人们收入水平的提高而适当提高，由税务部门依据税法向所有类型的企业、事业机构、个体户和工作者个人强制性征收。这样在适度的范围内，维持了社会共同体的存在、稳定和发展，也有利于依法扩大社会保险覆盖面，提高征缴率，降低征收成本，为老年人提供稳定的养老金收入来源。另外也可通过发行特别国债的方式吸纳社会较富裕人员和家庭资金，来弥补我国社会保障基金缺口。
（三）扩大投资范围。目前社保基金的投资范围，很小，仅局限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债券、金融债券等有价证券。这其中银行存款和国债投资的比例不得低于50%，且银行存款的比例不得低于10%。诸多限制使得养老保险基金的实际投资收益率低下，再考虑通货膨胀率的因素，保值增值的目的很难达到。世界上，基金投资比例一般是：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产3%。我国应当适当扩大社保基金的投资范围，稳健地提高投资收益率。
（四）提高我国经济整体运行效率。我国经济整体运行效率不高已成为制约养老保险制度改革的主要因素之一。要改变现状首先必须转变经济发展方式，注重人均产能。市场经济发展早期，通过资本要素扩大增加产出成为经济增长的主流方式，但人均生产效率却被忽视了，而养老问题是针对个人的，主要关注人均指标。如何提高人均产能是今后养老保险体制改革中所要面临的一个重要问题。其次，降低我国经济增长成本。目前，资源使用效率低下、浪费现象严重、交易成本高等现象在经济发展过程中非常普遍。在这种条件下，居民现金收入和能够用于养老的其他资金来源受到挤压，从而造成社会养老基金来源不足。最后，我国养老金问题浮出水面的时间相对较晚也印证了我国经济整体运行效率不高。在人口老龄化到来之前、劳动人口迅速扩张时期，政府资金相对宽裕带有一定的虚假成分，部分掩盖了经济整体运行的低效率。
（五）建立和完善农村养老保险制度。目前我国农村养老保险还不完善，城乡差距巨大，造成的因素主要是：第一，按照农村养老保险政府组织引导与农民自愿相结合的投保原则，并不具有强制性，而农民的养老保险意识普遍不足，难以保证参保人数；第二，虽然农村养老保险的筹资形式为国家、集体和个人相结合，但主要仍以个人缴费为主。而且实际工作中集体补助往往难以落实，因此缴费基本还是由个人承担，农民的参保积极性降低；第三，农村养老保险缴费标准低而且具有不确定性，难以保障老年农民的基本生活。要建立和完善农村养老保险制度，首先要充分考虑到我国的城乡差距，制定符合区域实际的养老保险运行办法，充分考虑农民的利益，重视宣传引导，提高农民的参保热情。另外要加强农村养老保险管理机构的建立，提高经办人员的素质水平，加强监督，赢得农民的信赖。
