我国住房公积金制度研究

内 容 摘 要2

一、现行住房公积金制度暴露的一些问题   3

二、住房公积金制度的发展需要更好的发挥住房保障功能   4

三、 构建全国性住房公积金管理中心模式的设想5

参 考 文 献7

内 容 摘 要

中国的住房公积金制度经过了近20年的运行与发展，为中国的住房制度改革做出了重大的贡献，但是近几年也逐渐暴露出了一些问题，难以适应新时期经济和金融环境的变化，从而导致其基础功能的缺失，如何发挥其住房保障功能值得我们深入研究，构建全国性的住房公积金模式或许是一种现实选择。  

[关键词]住房公积金；制度；住房保障

我国住房公积金制度研究

我国现行住房公积金制度在近几年逐渐暴露出了一些问题，如何发挥其住房保障功能值得我们深入研究,构建全国性的住房公积金模式或许是一种现实选择。

一、现行住房公积金制度暴露的一些问题   

  随着社会的发展，市场经济制度的不断完善，住房逐步实现了商品化，人们已经习惯了住房消费。房地产市场和金融市场经过多年的发展，已经日趋完善。住房公积金制度建立之初的那些任务都已经不存在了。我国现行住房公积金制度并没有适应新时期经济和金融环境的变化，从而导致其基础功能的缺失，具体表现为管理体制的落后、管理机构的混乱无章，住房公积金制度覆盖率较低、覆盖面较窄，住房公积金使用效率低，发展不平衡，住房公积金风险管理问题日益突出，挤占挪用现象严重等。以下我们仅对比较突出的的一些问题进行分析。   

  第一，我国住房公积金提供住房保障的覆盖率问题。据中华人民共和国住房和城乡建设部公布的《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示，截至2008年末，全国住房公积金提取总额为8,583.54亿元，仅占住房公积金缴存总额的41.47%，全国应缴职工人数11,184万人，实际缴存职工人数为7,745万人，存缴人数比例仍不足70%。住房公积金制度建立的最初设想，就是通过发放住房公积金个人住房贷款解决职工的住房问题，但是在住房公积金制度运行的20年中，真正通过个人公积金贷款改善住房条件的人占总缴存人的比例太低，基本上不到20%（世界银行估计是17%），其目的可以说没有完全体现出来。   

  第二，运行中显现的“公平性问题”。随着我国住房公积金制度住房保障作用的日益体现，整个社会越发关注住房公积金制度的公平性，这包括“缴交公平”和“使用公平”两个方面。我国规定所有企业都必须为职工建立公积金账户并按月缴交，同时还必须按国家规定以不低于上年度月平均工资的5%足额缴交。虽然缴交基数调整政策对高收入者进行“限高”，但如何能确保低收入者缴交是更为重要的一个方面。比如，为了相对缩小最高和最低缴交额之间的差距，一些地区不得不通过强制性手段对一些困难企业提高缴交要求，并规定全市最低的“保底缴交额”来实现。从“使用公平”角度，近年来我国社会贫富差距迅速拉大，高收入的购房者占比迅速上升，他们对住房贷款依赖程度低，房贷政策的调整基本不影响他们的购房需求，于是收入较高且有能力通过市场解决住房问题的那部分群体比收入较低且无法通过市场来解决住房的群体有更多的机会提取或贷款使用公积金，享受公积金制度带来的优惠。我国现行公积金制度并没有提高占比较高的中低收入职工家庭的“使用机会”，因此公积金制度的基础功能并没有完全体现普遍性和基础性。就我国国情而言，无论从更好地发挥住房公积金制度在住房保障体系和廉租房制度建设中的作用来看，还是更好地解决公积金“缴存”和“使用机会”的公平性，都需要进一步改革和完善住房公积金制度。   

  第三，巨额公积金处于“闲置”状态。长期以来，我国住房公积金资金大部分用于发放个人住房贷款，少量用于购买国债，但一部分资金仍处于“闲置”状态。据《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示，截至2008年末，全国住房公积金使用率（个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例）仅为72.81%，住房公积金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例）仅为53.54%，全国住房公积金银行专户存款余额为5,616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3,193.02亿元，沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，并且前两者呈现出下降趋势，后者呈现出上升趋势。此外，公积金制度发展与各地经济发展速度呈明显的正相关性，经济发展的快慢直接导致了全国住房公积金发展不平衡的局面。经济相对发达地区对贷款需求量大，公积金归集量无法满足贷款的需求，住房公积金存贷比高达90%，出现贷款无资金，采取候贷现象。经济相对落后地区公积金归集量大，贷款需求量低，造成资金大量沉淀，住房公积金运用率不到30%，甚至一些地区长期在10%左右徘徊，出现大量资金沉睡银行的现象。

第四，住房公积金的增值收益较低。住房公积金作为福利性基金本身具有较强的局限性，主要是获取资金的途径较少，增值收益不高。住房公积金的基础功能决定了公积金的管理人要把主要的精力放在寻找和救助弱势群体上，资金注重安全性，增值不是其重点工作。评价福利性基金机构管理者好坏的标志是解决实际困难的能力，不是资金运作、增加收益的能力。此外资金筹集的主动性差，吸引力不强，导致资金的规模增长较慢，对保障对象的保障能力偏低。可以说，公积金的封闭经营割断了其与资本市场的联系, 限制了住宅消费的融资来源，制约了市场机制在住宅资金配置中的作用，不利于统一自由的金融资本市场的形成。尽管住房问题的解决需要政府的支持，但是政府的支持不能代替市场。公积金住房融资模式的发展应该建立在市场机制的基础上。

二、住房公积金制度的发展需要更好的发挥住房保障功能   

  从本质上说，建立住房公积金制度是国家推行住房制度改革的重要措施，是解决群众住房问题的有效办法，也是实施住房保障制度的主要内容，设立住房公积金可以有效满足为中低收入人群提供住房保障的需求，实现住房保障功能的重要途径则需要通过政府为解决中低收入职工家庭住房问题提供一种政策性融资渠道，也就是通过“低进低出”利率制的公积金制度来完成。因此，发挥住房公积金体系的住房保障功能可以通过对不同收入人群的不同支持来实现。

一般来讲，影响居民住房状况的因素主要有两个，一个是住房的供给机制制度；另一个是住房金融制度。对于中低收入阶层，这两种因素都直接影响了低收入居民住房条件的改善，因此要改善低收入阶层居民的住房条件，既要建设立体式的住房融资制度，又要完善住房供给保障体系。比较而言，中等收入阶层更需要特定的住房融资制度来实现住房条件的改善，而低收入人群则更需要保障性住房的支持。在住房融资制度方面，应当尽可能的简化住房公积金贷款手续，适当放宽个人购房贷款的政策条件，扩大贷款政策额度，因地制宜，采取灵活、简便的方式以满足广大职工的不同信贷要求，积极支持中低收入阶层改善居住水平，让住房公积金发挥出更大的保障作用。

除了对通过市场购房解决住房问题的职工给予低于商业贷款利率的公积金贷款的支持以外，那部分没能力通过市场来解决住房问题的职工也应纳入住房保障范围。近年来，许多大中城市推出的经济适用房制度客观上起到了平抑房价，促进中低收入阶层居民住房条件改善的作用，但在具体执行当中管理和监督的不足，使经济适用房已经成为不少高收入居民购买多套住房的重要对象。为解决这一问题，一方面应完善居民收入的核查制度，严格各类住房的购买条件，提高政府有限财力的作用成效；另一方面，有必要进一步细分由政府主导的经济适用房制度，设立专门针对低收入阶层居民的成本房供给制度，增加廉租住房的供给量。

尤为重要的是，可以通过增值公积金的投资收益来更好的解决廉租房建设的资金问题。目前，住房公积金制度对中低收入者的住房建设供给保障主要体现在用增值收益的一部分支持廉租住房建设上，尽管增值部分被无偿的用于具有公共产品性质的住房保障引起了很大的争议，但如何迅速提升增值收益并迅速扩大廉租房建设资金规模才是当务之急。大幅提高公积金投资的增值收益，不仅可以为廉租住房的建设提供充足的资金来源，也可以通过合理分享廉租房的收益，保证公积金缴存人的利益。笔者认为我国公积金的投资渠道可以拓展到我国基础设施建设领域，住房公积金可以进入一些收益稳定但投资期限比较长而又有一定保障性的领域，比如房屋租赁市场。对于一些低收入或者低保人群来说，很难承担市场化的房价，于是买房便成为了一句空话，为了保障这些人的居住条件，必须大力开发租赁住房，现阶段开发商受资金回笼时间的限制，只能将房屋出售而不能出租。住房公积金一旦介入这个领域，不但可以有效的缓解这一矛盾，也能够拓宽公积金的投资渠道，提高投资收益率。   

构建全国性住房公积金管理中心模式的设想

从机构建设角度，可以建立统一全国的公积金管理机构，成立全国的住房公积金管理中心。现阶段公积金的运行体系是“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作”，这种模式存在很大弊端。大多数地方的住房公积金管理委员会根本就是流于形式，没有起到决策监督的作用。现阶段大多数地方公积金管理中心暴露出很多缺点：机构设置简单、责权划分不清、管理中心和银行均需记账的矛盾、管理中心如何实现对银行的监督等。现行体制下，由于公积金的地域性质，住房公积金咱不能跨地区使用，这无形当中降低了公积金的使用效率，在一定程度上损害了公积金缴存人的合法权益。各地在住房公积金政策的执行过程中实施的举措也不太一样，《住房公积金管理条例》中对公积金日常业务的规定主要是方向性的指导意见，具体的操作是各地区根据本地区的实际情况规定的（如公积金缴存比例、贷款条件等），造成公积金制度监管困难，风险难以控制。设立全国的住房公积金管理中心，可以有效的防止地方政府对公积金缴存资金的挪用，保障公积金缴存人的利益。   

  从公积金的运营角度,在设立全国性的住房公积金管理中心模式下，可以研究制定统一的公积金政策，建立规范的业务操作流程，为职工建立全国范围内统一的住房公积金账户，建立全国范围的与银行账户联网的公积金管理信息系统和账务系统，设立住房公积金的跨区域归集和使用模式（具体的运作模式下文将作深入分析），建立规范化的公积金运行监管监督体系，提高住房公积金体系的风险管理能力。

从职能分工角度，住房公积金的归集和个人贷款发放可以分机构运作。住房公积金制度建立的最初设想，就是通过发放住房公积金个人住房贷款解决职工的住房问题，虽然在住房公积金制度运行的十几年中真正通过个人公积金贷款改善住房条件的人占总缴存人的比例却不高，但是不可能否认出现这种状况是与住房公积金制度的目标定位和运行是分不开的。住房公积金制度设计个人住房贷款这一金融工具，是为了提高大众居民住房支付能力，解决住房金融的“市场缺失”的问题，那时候的商业银行并没有大规模的开展个人住房贷款业务。现在，经过多年的市场经济体系建设，我国居民已经逐步习惯了贷款买房，而各商业银行也已经将个人住房贷款业务当成了重要的业务品种和利润来源，当年的那些问题已经不存在了。公积金管理中心是直属于政府的事业单位，其工作人员的数量受到编制的限制，而维持这种业务的运行需要大量的人力物力成本，对于那些相对比较小的公积金管理中心，普遍感到工作人员紧张，一方面没有足够的人力去扩大公积金的归集范围；另一方面又由于贷款的工作量过大疏于风险控制。当公积金管理中心不在发放个人贷款，就可以有足够的人力去扩大公积金的归集范围，增强公积金的保障职能。发放公积金贷款本身就属于传统金融业务，它与银行的个人住房贷款业务没有本质区别，可以说现行公积金管理模式造就了极大的资源浪费和重复建设的情况。相对于公积金管理中心，银行更具有专业性优势，也有很强的资源优势，而事实表明各地公积金管理中心未能充分利用这些优势却沿袭着银行的发展轨迹独自摸索，从效率上看是不高的。并且，公积金管理中心没有自有资本金，缺少风险管理手段，也没有合理的配贷机制，对于发放的贷款的后期管理工作存在着诸多的问题。笔者建议，公积金中心可以将这部分职能完全授予选定的商业银行，公积金中心只是在信贷政策上提出规定和建议，由商业银行负责公积金归集和向住房公积金缴存职工发放个人住房贷款，并且要求贷款风险由商业银行承担，这样既解决了住房公积金管理中心管理不够专业的问题，又能够利用商业银行成熟的系统和风险防范体系应对可能产生的风险。   

  很显然，设立全国性的公积金管理中心具有重要意义。从成本投入看，建立全国统一的公积金管理系统，要比各地分别建设自己的公积金管理系统的成本低很多，维护起来也十分的方便。从资金的使用效率看，全国的住房公积金统一运作，将极大的提高公积金的使用效率。目前全国不同地区之间公积金的资金使用率是很不平衡的，东部发达地区的资金紧张，而中西部地区的资金长期闲置，在住房公积金的全国统筹流通之后，这种局面将得到改善，使资金得到充分的利用。全国集中使用住房公积金，还能有效的拓宽公积金的投资渠道，提高公积金归集资金的投资收益率，改变目前住房公积金的“低存”状况，向公积金缴存人支付更高的利息收入，既体现了公积金制度的保障特性，又降低了无法使用公积金的缴存人的不公平程度。

参 考 文 献

[1] 2008年全国住房公积金管理情况通报[R/OL]. .mohurd.gov.cn，2009.   

[2] 李志艳，任富刚. 关于住房公积金制度的思考[J]. 太原科技，2010（2）：39-43.   

[3] 白 璐，郭维娟，王剑强. 完善我国的住房公积金制度[J]. 决策与信息（财经观察），2006（6）：21.   

[4] 郑 捷. 以优化公积金制度为突破口，完善我国政策性住房金融体系 [J]. 中国房地产金融，2003（9）：38-40.