农村社会保障研究

一、农村社会保障的概念及功能

二、我国农村社会保障中出现的问题

三、问题的对策

内 容 摘 要

本文认为，研究当代中国农村社会保障问题，是我国社会保障理论与实践发展的迫切需要。

论文以邓小平理论为指导�运用管理学、行政学、经济学等学科的基本原理以及规范分析与实证分析相结合的方法，阐释了农村社会保障的概念及功能，分析了现阶段我国农村社会保障面临的形势及问题，探讨了改善和加强我国农村社会保障的思路及对策。

文章得出的基本结论是：改善和加强农村社会保障是一项复杂的社会系统工程。完成这项系统工程�需要人们整体规划，分类指导，分步实施。在当前和今后几年内，应当着力于建立一种机制、把握两个重点、建设三项制度、明确四大关系。

关键词：当代中国 农村 社会保障

农村社会保障研究

中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的80%。研究农村社会保障问题，改善和加强农村社会保障工作，对于加快我国社会保障制度建设，完善社会主义市场经济体制，促进农村经济与社会协调发展，保持社会稳定，实现“九五”计划和国民经济和社会发展远景纲要的奋斗目标，具有十分重要的意义。鉴此，本文以邓小平理论为指导，运用管理学、行政学、经济学等学科的基本原理以及规范分析与实证分析相结合的方法，系统、深入地研究当代中国农村社会保障问题，进而提出改善和加强农村社会保障的总体思路和具俸对策。

农村社会保障的概念及功能

（一）农村社会保障的一般含义

为了揭示“农村社会保障”的含义�有必要首先弄清楚“社会保障”这一概念的来龙去脉及其理论界定。

在人类社会发展史上，社会保障是与国家的产生、发展相关的命题。如中国早在商汤时期，王室就推行过巫术救荒、养恤赎子等措施�以图安抚民心，稳定社会�西方国家如英国，在16世纪初就颁布了《济贫法》，正式用法律的形式来规范国家的救灾济贫职责。不过�漫长的奴隶社会、封建社会里的社会保障，基本上是水平极低的灾害、贫困救济，且大多处于实物救助形态。真正属于现代意义的社会保障，则是从农业文明向工业社会迈进开始，在继承历史上政府救灾济贫职责的基础上加进现代社会保险内容后逐渐扩展形成的。它以工业革命的胜利和资本主义生产方式及市场经济制度得以确定为时代背景，以19世纪80年代德国颁布并强制推行《疾病保险法》、《工伤保险法》和《养老、残疾、死亡保险法》等社会保险法令为起始标志，以1935年美国在罗斯福总统领导下制定并实施《社会保障法》和1942年英国丘吉尔政府公布《社会保险及相关服务》，又称《贝弗里奇报告》，为发展标志①，随后几乎所有的资本主义国家都适应其社会经济发展的需要�很快建立并完善了自己的社会保障制度。社会保障从此成为各国市场经济条件下的“精巧的社会稳定器”。

然而，由于各国之间的政治、经济、文化背景、民族传统的巨大差异和发展的极不平衡，各国都只能根据自己的社会生产力发展水平与各方面的需要及承受能力来制定社会保障政策。因此�各国社会保障制度的项目、内容及标准等亦有较大差异，其反映在理论上就是形成了各种不同的社会保障界说。迄今仍未见有公认的社会保障理论界定。例如�被誉为“福利国家之父”的英国学者贝弗里奇在其著名的《贝弗里奇报告》④中，就将社会保障视为一种公共福利计划，认为社会保障是指人民在失业、疾病、伤害、老年以及家主死亡、薪资中断时，予以生活救济的保障，并辅助其生育婚丧的意外费用的经济保障制度。这一理论对西欧各国建立“从摇篮到坟墓”的福利国家产生着重大影响。德国作为现代社会保障制度的发祥地，则按照市场经济的观点将社会保障视为社会公平和社会安全，其理论代表人物、经济学家艾哈德就认为，社会保障是为竞争中的不幸失败或失去竞争能力的人提供基本生活保障的、具有互助性质的安全制度。在美国，权威的《美国社会福利辞典》解释，社会保障是对国民可能遭遇的各种危险如疾病、老年、失业等加以防护的社会安全网。台湾地区的学者则认为，社会保障是国家以社会救助、社会保障以及公共服务等各种不同方式，对遭遇危险事故而致失能、失依且生活受损害的国民提供健康、职业及收入保障的制度。∽值得指出的是，国内理论界亦有入认为社会保障就是社会保险或社会福利，甚至有人认为保险公司的保险业务也是社会保障体系中的组成部分，社会保障理论界定亦未成熟。

上述各国或地区对社会保障的不同释义，并不表明对社会保障可以用实用主义的态度随意界定，而是根据其社会保障的不同实践而论述的。如果综合考察包括中国在内的各国社会保障的发展实践，就不难发现社会保障所具有的本质特征：

（1）社会保障的责任主体是国家，从而需要由国家或政府统一管理；

（2）社会保障的目的是安定社会，促进社会协调发展，从而需要依法，或政策强制实施；

（3）社会保障的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境；

（4）社会保障的资金既有来源于个人的部分，又有来源于政府财政和单位，或企业的部分，从而具有经济福利性；

（5）社会保障的项目以特定的社会问题存在并需要国家采用经济援助的方式解决为设立条件，从而具有变动性、发展性；

（6）社会保障的方式是自成体系的国民收入分配与再分配方式。

根据上述各国社会保障实践所具有的共性，社会保障应该是一个十分广泛的系统，即各种符合上述特征的社会措施都应纳入社会保障的范围。那么，对当代社会保障可作这样的理论概括，社会保障是国家依法强制建立的、具有经济福利性的国民生活保障和社会稳定系统。

基于以上论析，我们对“农村社会保障”的一般含义作如下表述：

农村社会保障是指国家和社会依法通过对国民收入进行分配，形成社会消费基金，对农民在生、老、病、死、伤、残、丧失劳动能力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助�以此来保障农民的基本生活需要和维持劳动力再生产而建立的一种制度。

(二）农村社会保障的基本内容

前已述及,世界各国之间经济、政治、文化背景不同，社会发展水平不同，其农村社会保障的内容就不尽相同。就我国现阶段的情况而言，农村社会保障的基本内容表现为以下几个方面：

1.自然灾害救济

自然灾害救济是在我国公民遭遇自然灾害，如干旱、洪涝、风雹、霜冻、低温、病虫害、地震、滑坡、泥石流、瘟疫等，而造成吃、穿、住、医等方面困难时，由国家和社会提供急需的维持最低生活水平的资金和物质的社会救济项目。由于农业受自然灾害的影响最大，自然灾害救济的重点在农村。我国目前自然灾害救济实行“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和支持”的方针。

农村贫困户救济农村贫困户救济是国家和社会对生活在农村的困难户给予款物等形式的救助。以保障他们的基本生活的一项重要政策。它是党和政府关心人民群众生活，消除群众疾苦的一项重要举措。我国的社会救济方针与救灾工作的方针是一致的。不是单纯的、消极的救济方针，而是在保障救济对象生活的同时，帮助他们从根本上摆脱贫穷的积极方针。在物质帮助方面，分为定期定黉救济和临时救济。在扶持生产方面，逐步把“输血”改为“造血”，将救济与扶贫结合起来，通过扶持贫困户发展生产，促使他们从根本上摆脱贫困，走上富裕之路。

3.五保制度

五保制度是在农业合作化时期形成的、对农村无法抚养义务入实行抚养、对无劳动能力、无生活来源的老人、残疾人、未成年人实行基本生活保障的制度。五保，即保吃、保穿、保住、保医、保葬，未成年人保教。国家对五保户实行“依靠集体供养为主、辅之以国家和社会必要的救助”的方针。其供养标准是不低于当地群众的平均生活消费水平。五保制度是一项有中国特色的社会保障制度。

4优抚工作

优抚是国家和社会对优抚对象实行优待、抚恤及其他物质照顾和精神鼓励的一种制度。优抚工作的方针是“思想教育、扶持生产、群众优待、国家抚恤”。从目前农村的情况看，优抚工作的主要内容有两项，一并中是群众优待。即对革命烈士、革命军人家属的优待。群众的物质优待是农村优抚工作的重要内容，其形式随生产关系的变化，由代耕土地发展为优待劳动日�又由优待劳动日发展为发放优待金。目前实行以乡镇为单位的群众统筹。另一种是对革命烈士家属、因公牺牲军人家属和病故军人家属的国家抚恤。这种抚恤又分为两种，一是一次发放抚恤金，旨在解决突然发生的困难问题，二是定期发放抚恤金，旨在解决长期存在的困难问题。

农村社会养老保险农村社会养老保险是社会养老保险昀一个组成部分。改革开放以来，为了适应老龄化的发展趋势和推进计划生育工作的需要，民政部门经过探索，并参照国外积累制的社会保险办法，制定了农村社会养老保险方案，于1992年在全国农村正式施行。农村社会养老保险的基本做法和要求是，群众自愿与政府组织引导相结合，保险资金个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持，采取建立个人帐户、自助为主、互济为辅、储备积累的保险方法，坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化，等等。

6农村合作医疗制度

农村合作医疗制度是在国家的扶持下，集体与个人共同筹集医疗卫生专用资金和按一定比例补偿农民的医药及预防保健费用支出的医疗保健制度。合作医疗的资金，有集体投资、集体与个人共同投资、个人投资三种形式，其中以第二种形式为多数。采取实报实销或部分报销的形式，用以解决农村不能享受公费医疗者就医看病的困难。农村卫生室是合作医疗的载体，从农民中选拔培训乡村医生。农村合作医疗基本上解决了旧中国农村缺医少药的状况，取得了历史性成就，并赢得国际声誉，被国际社会称为“中国经验”。农村实行家庭联产承包责任制以后，农村合作医疗曾大部分解体。到1989年农村仍保持合作医疗的村委会只占全国村委会总数的4.8%。从90年代开始，由于开展初级卫生保健工作�农村合作医疗才在一定范围内和一定程度上得到恢复和发展。

二、我国农村社会保障中出现的问题 

按照人力资源社会保障部公布的2008年全国社会保险情况﹐截至2008年底﹐参加城镇基本养老保险人数为2.19亿人﹐参加基本养老保险的农民工人数为2416万人﹐5595万农民参加了农村养老保险。在这三种养老保险中﹐只有城镇基本养老保险的保障程度还算可以。农民工的养老保险由于不能异地转移﹐实际上农民工所得甚少。农村的养老保险保障程度太低。为了进行比较﹐我们不考虑这三种养老保险的差别﹐这样参加各种养老保险的人数为2.99亿人﹐占当年全部20岁以上人口总数的30.7％。就是说养老保险全国的覆盖率只有大约30％。所以我国目前社会保障制度还很不完善﹐社会保险的覆盖率低。

三、问题的对策

1.基本养老保险制度不完善。

2.医疗保险制度还需改革。 

3.最低生活保障制度有待完善。 

4.社会救助制度有待提高。

问题一要完善养老保险制度，主要有如下措施:

 <1>.扩大养老保险覆盖范围，建立农村养老保险体制 

 我国农村养老保险体制的建立比城市养老保险体系要玩，因此，在发展水平和完善程度上要落后于城市养老保险体系，应该加以关注，努力提高农村姚老保险体制水平，构建新型弄讯养老保险体系。相对于城市养老保险体系，农村养老保险体系更需要政府部门的管理和支持，农村的经济和自然条件决定了完全依靠个人缴纳和维持农村养老保险体系是不可能完成的。 

 <2>.实现养老基金的保值增值 从国外的情况看，个人账户资金的管理运作体系，意识完全市场化，二是政府管理和市场运作相结合。从我国的情况看，由于我国的资本与金融市场还不发达，更不成熟，实现养老基金的保值增值的手段和方法，不宜完全照搬外国的模式和做法。 <3>.建立统一的养老保险制度 由于机关事业单位与企业基本养老保险改革不同步，机关事业单位退休人员与企业退休人员之间待遇产生了差距，造成了大量的社会矛盾。因此，应当建立统一的养老保险制度，抓紧机关事业单位养老保险制度的改革，建立既与企业基本养老保险制度相衔接，有能体现机关事业单位工作特点和养老保险制度。

问题二

（一） 加大对社会医疗保险制度的宣传力度 

（二） 加大对乡镇医院的扶持力度 

（三） 加快医改步伐，破除“以药养医”机制，加强医德医风教育 

（四） 加强法制建设，尽快制定《社会医疗保险法》 

（五） 健全管理机制，加强法律监督 

（六） 建立农村合作医疗办事大厅，简化办事程序

问题三 最低生活保障制度有待完善，要完善最低生活保障制度首先要提升本地经济实力，然后才有足够的能力提高保障体系，对于困难户口应该给予足够关注，保障没有人因为无法生活下去而乞讨流浪，这是一个社会稳定健康发展的大前提。

问题四社会救助制度有待提高，社会救助制度是对于已经处于无法得到社会基本保障的人群来说的，各级政府机关应该迅速建立足够的收容所，医院等社会必须部门，以完善这一类人的生存问题，这同样也是一个社会使命的重中之重。

结语: 我国是一个农业大国,13亿人口中有8亿在农村,农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。但受传统城乡二元结构模式的影响,造成现在我国城乡发展极不平衡,在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现。 

(一)政府应给予高度重视，加大政策扶持力度 农村社会保障发展的长期滞后，主要源于历史原因。在先前很长一段时期里，政府的工作重点主要放在了经济建设上。对社会保障的关心支持不够，尤其对农村的社会保障投入的人力、物力太少，以致形成了今天这个局面。建立与健全完善的农村社会保障体制，不仅可以缓和当前日益加剧的贫富差距问题，而且对我国宏观经济的稳定也起着非常重要的作用。政府在当前时期，应对农村社会保障给予适当的重视，通过适当的政策倾斜，加快农村社会保障的发展。 可以改善的方法如下: 

(二)加强农村社会保障法制建设。使农村社会保障有法可依 我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，那些作为目前农村社会保障制度主要法律依据的行政规章之间缺少必要协调，不能形成配套的法律体系，导致实践中有许多问题无法可依。与此同时，建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制也是推进农村社会法制建设的必然要求。我国现行农村社会保障制度中法律监督机制薄弱，主要体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，导致保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在一些地区大量存在。 

 (三)改革筹资方式，建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制目前，世界各国社会保障收入来源于政府预算拨款、社会保障税(费)、社会保障基金的投资收益以及各种形式的捐款。有鉴于此。解决我国社会保障基金严重不足的问题，引入集体与农户共同参与的多元筹资机制就显得势在必行。农民作为社会保障的受益主体理应负担其问的一部分费用，这在一定的层面上也体现了社会公平的原则。但是考虑到农民大多为低收入群体，建立在多元筹资机制基础上的社会保障水平可以采取逐步推进的方式进行。而且，政府应在其间扮演双重角色，即应该在这种进程发挥参与者与推进者的作用，切实让农民通过社会保障的改善感受到国家经济迅速发展的成果。 

参 考 文 献

1 张艾;严平;;农民增收困难的原因分析及其对策[J];安徽农业科学;2006年10期 

2 杨翠迎;中国农村养老保障何去何从?——对农村养老保障现状与问题的思考[J];商业研究;2005年08期 

3 刘文彬;;党在中华苏维埃共和国时期执政实践研究述评[J];长春工业大学学报(社会科学版);2006年03期 

4 杨卫平,杨胜刚;英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究[J];财经理论与实践;2005年03期 

5 徐锦文;关于我国社会保障基金筹资问题的思考[J];财贸经济;2004年09期 

6 ;论农村社会养老基金的筹集与管理[J];当代财经;2004年11期 

7 孙光妍;隋丽丽;;新民主主义民主政治的可贵探索——以哈尔滨解放区1946年参议员选举制度为例[J];法学家;2007年04期 

8 成海军;中国农村养老方式的现状与前瞻[J];广东社会科学;2000年03期 

9 郑秉文,房连泉,王新梅;日本社保基金“东亚化”投资的惨痛教训[J];国际经济评论;2005年03期 

10 杨团;中国的社区化社会保障与非营利组织[J];管理世界;2000年01期