论公共政策决策失误的原因及对策

一、问题的提出

二、公共政策决策失误的原因分析

三、公共政策决策失误的治理对策

内 容 摘 要

公共政策以实现社会资源的优化配置和公共利益的最大化为最终目标。改革开放以来，我国公共政策决策质量不断提高，极大的促进了经济社会的繁荣。但现实生活中公共政策决策失误现象也比比皆是，导致国有资产大量流失、政府信誉下降。分析公共政策决策失误的原因并有针对性的提出相关对策建议，对促进公共政策的民主化和科学化具有极其重要的意义。

论公共政策决策失误的原因及对策

问题的提出

由于公共政策研究者的视角、知识架构、经验水平的不同，其对公共政策的界定也具有多重维度：伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）从行政学研究的角度出发，认为公共政策是由政治家（具有立法权益）制定的、由行政人员执行的法律和法规；从社会价值分配的角度出发，美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）认为“公共政策是政府对全社会公共利益进行权威的价值分配”；从制度经济学的角度，柯武刚和史漫飞认为公共政策意味着通过政治和集体的手段系统地追求某些目标，并通常是在既定的制度约束中展开的。但不论从何种维度，公共政策的目标和价值取向都是相同的，那就要服务和增进公共利益，实现社会福利的最大化。

我国的农村政策由提倡“一大二公”转变为“联产承包”，彻底改变了现今中国9亿多农民的命运，促进了农业经济的繁荣发展；1978年党的十一届三中全会做出的实行改革开放的重大决策，使中国在这三十几年内发生了翻天覆地的变化，综合国力不断提升。可见一项良好的公共政策在引导社会发展方向、规范政府行为、解决社会问题、培养公民人格等方面起着积极作用，从而促进经济社会的协调发展，使国家走上繁荣昌盛的快车道。

然而任何事物都有两重性或两面性，一项错误的公共决策也同样会损害公共利益，使国家陷入混战、衰退的深渊。例如我国早期的人口政策，由于错误的批判马寅初，造成了现今如此庞大的人口基数。

片面的实行高校扩招政策，使得我国的职业教育发展受限，技能人才严重短缺；低水平引进、盲目引进、重复引进工程建设项目的错误决策更是比比皆是，从而导致国有资产严重流失，政府信誉急剧下降。2003年，全国审计长李金华在审计工作会议上说，2002年全国共查出问题金额超过2000亿元，其中决策失误造成国有资产损失严重，仅由于违规担保、投资和借款等，给国家造成的损失就达72.3亿元。2008年1月在《法治影响生活·2007中国法治蓝皮书》的新闻发布会上，中国人民大学公共管理学院的毛朝晖教授指出，从国际的视角看，我们国家的决策失误率有30%，西方发达国家却只有5%左右。可见，解决公共政策决策失误已经成为了党和政府不得不面临的一个重要问题，公共政策的决策失误使得政策本身偏离了其价值目标取向，这样的政策不仅是无效的，而且是有害的。因此，具体考察政策决策失误的原因并在其基础上探讨防止公共政策失误的对策，对完善公共政策的制定和实施都有着极其重要的意义。

公共政策总是为解决一定的社会问题服务的，政策的制定以“问题”为逻辑起点。但是因为社会化大生产这一时代特性使得社会问题日趋复杂，主要表现在以下三个方面：一是社会问题越来越具有相互依存性。分工协作带来的社会组织和社会活动相互依赖性的增强导致各种政策问题之间紧密关联,相互牵制。二是社会日趋整体化。全局性、系统性的社会化大生产背景下,各领域的相互渗透非常明显，由此产生的公共政策问题也具有显著的交叉性,政策问题边界模糊。三是政策问题具有不稳定性和变动性，现代社会的显著特征是发展速度加快。这使得政策问题变化的速率也相应加快,呈现出不稳定性和变动性的特点。政策问题的这些特征使得公共决策主体难以有效抓住政策问题的关键所在，把握其中的主要矛盾，从而有针对性的制定出解决现实难题的公共政策。问题的日趋复杂性加大了决策失误的概率。另一方面，公共政策是以公共利益为依据的，但是不同历史时期的公共利益内涵有所不同，从计划经济体制到市场经济的转型伴随着“整体性利益结构”向“多元化利益结构”的转型，因此现实中很难对公共利益进行明确而具体的界定，只能做出抽象的规定，这就增大了决策失误的机会。

　2、公共政策决策信息的不完备性

林德布罗姆（C．E．Lindblom）指出，公共事务的复杂性使决策者不可能面对一成不变的问题，而是要找出并说明问题，由于时间和资源的限制，公共决策不可能作穷尽的、花费高昂的资料收集，或者等一切分析妥当了再决策，否则始误时机，且不经济。赫伯特·西蒙(Herbert A·Simon)进一步强调，在决策中收集到全部信息是不可能的，要是满足这一条件意味着永远不能决策。政策信息等事实资料的不完备使得决策者不得不靠自己的经验判断来做决策，政策分析工具和技术也因为缺乏政策信息的加工处理而降低其科学性，这就无形中增大了决策失误的可能性。

生活在现实世界中的人，正如美国著名行政学家赫伯特·西蒙(Herbert A·Simon)认为的，并不是一个完全理性的人，而只是一个仅仅具有有限理性的人。只能做出“满意的”或者是“足够好的”决策，而不能作出完全理性的决策。有限理性假设认为人拥有的知识能力和决策能力是有限的，不仅受到物质因素和环境因素的影响，还受到人的知识储备、洞察能力、记忆能力、判断能力、思维能力等有限性的制约。因此，政策决策者不可避免的会对社会问题的内容和精神实质等产生认知偏差，从而做出错误的公共政策。

（二） 三类公共政策决策主体功能的缺失

“在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。除此之外，我们把政府主体以外的公共决策主体统称为准公共决策主体，即“社会中那些为追求公共利益服务的非政府公共组织等。”此外，社会公众（公民或选民）、社会团体组织等也是公共决策主体的一个重要组成部分。党和政府在公共政策决策中的作用主要是整合和协调不同利益主体的利益诉求，以减少分歧，维护社会稳定。而准公共决策主体和社会公众等主要是表达自己的利益需求并对党和政府的决策起到审查和监督作用。但现实中，三类决策主体都或多或少的存在着功能缺位的现象，从而孕育了公共政策决策失误产生的温床。

一方面，作为政策决策核心主体的政府官员存在着自利性、伦理道德水平低下等问题。作为自然人的官员并不会因为承担着公共责任而产生任何道德优势。公共选择理论把传统西方经济学中的“经济人”假设运用到分析政府行为中，对政府的自利性本质进行详细、系统的阐述。该理论认为，政府自利性是存在的，因为政府官员是理性人，他从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。作为公共政策决策者和政策作用对象，作为功利性和私利性的矛盾体，政府官员在公共政策决策过程中难免会利用自己的强制性地位使得有限的社会资源向自身利益最大化的方向进行分配，或者使政策向支持自己的利益集团倾斜，政府官员的利益协调和整合功能向利益决定和拍板功能异化。

另一方面，中国民间性质的组织因为行政力量过于强大而缺乏良好的生存和发展空间，无法有效发挥其对政府公共决策组织化的监督。传统计划经济体制下形成的“社会利益无差别”“社会利益平均化”的利益格局，政府通过意识形态的力量，最大限度地消除人民偏离这一利益结构轨道的可能性，从而泯灭利益需求。历史的影响使得当今作为独立个体的社会公众既没有维护自身利益的愿望，也没有维护自身利益的能力。公共政策的制定本应是个利益博弈的过程，这种博弈不仅指政府和社会的博弈，而且还包括社会不同利益主体之间的博弈，但由于民间性质的组织和作为单独存在个体的社会公众的监督和利益表达功能的缺失，从而表现出其对政府规制力量的软弱和存在漏洞。再者由于很多利益诉求没有及时表达，即使政府主观上希望通过公共决策实现公共利益，但没有被表达的利益可能会被能力有限的政府忽略掉，最终形成的政策可能并不是各方利益平衡的感知，而是更偏重于那些已被政府感知的利益，这显然不能说体现了真正的公共利益。因此，政府公共政策决策存在失误的风险性。

（三） 组织结构等硬件环境和法律、制度等软环境建设不足

在硬件环境方面，官僚式的科层决策机制，下级服从上级，唯“上级意图”是从；政府机构的体制惰性使政府在信息传递、沟通交流方面受到自身内部力量的重重掣肘、行动迟缓，不能有效满足瞬息万变的外部环境对决策系统提出的较强的适应能力、较快的应变能力需求，决策的制定存在滞后性，不能及时解决社会问题，公共政策决策失误几率增加。

在软环境方面，公共政策决策体制的落后使得公共政策决策缺乏科学性、技术性保障；具体的公共政策审查和决策失误追究制度的缺失降低了决策主体决策失误承担的成本损失；《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等法律泛泛的、原则性的规定，使得对决策主体决策失误的追究、惩罚缺乏可操作性……正如塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）所言，“一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。”虽然完善和健全的法律和制度环境不一定保证决策的正确性和合法性，因为这些因素不能制约决策主体的主动能动性。但是依靠原则、规章、制度，以合法为基础，再运用科学的手段进行决策却是公共政策达到最终目的的必要条件，其可以增加决策主体决策失误的机会成本，从而一定程度上促使决策主体在决策过程中三思而后行。

三、公共政策决策失误的治理对策

公共政策决策失误的治理是一个系统复杂的工程，既需要对决策主体进行思想观念上的引导，也需要为其提供路径、技术等方面保障；既需要宏观层面上的政治体制、行政体制、市场经济体制等的改革和完善，也需要微观层面上的组织架构、政府职能等的重构。治理公共政策失误牵涉到方方面面，以下笔者将有针对性的提出几点治理措施。

第一，优化决策主体体系，整合和发挥其整体功能。政府公务人员在公共政策决策中处于核心地位，其伦理道德水平、综合素质的高低对公共决策质量的高低起着关键性作用。因此，在招聘方面，需要建立科学的选人用人制度从源头为公务员队伍把好关；在培训方面，需要加强相关的业务培训和思想道德培训，提升公务人员综合素质和决策能力水平；在激励方面，建立健全晋升制度、薪酬管理制度，保障公务人员的基本利益、角色利益；在约束和惩罚方面，完善绩效考核、责任追究认证机制。再者还要积极调动社会公众、社会组织参与公共政策决策的热情，提高其参与能力。公众参与公共决策必须遵循一定的制度路径，如参与的机制路径、政府回应的机制路径，但是所有这些的前提是要有路径选择。因此，需要创新已有公开听证、民意调查、政策咨询、公私合作等途径并进一步开辟新的公民参与路径。在此基础上，进一步完善相应的制度路径，制定严格的程序和内容限制。

 第二，建立科学的公共政策决策体制，规范公共政策的制定。公共决策体制主要有由决策权力、决策程序以及决策规则和方式三大部分组成。就决策权力而言，要依法确立决策权力的合理结构。要将决策主体主要职责分开，明确党政系统、人大系统各自的决策权限、职责和范围，使各决策主体的决策权界限清晰，减少侵权渎职行为；就决策程序而言，要按照科学决策的要求严格规范决策过程，从问题界定、目标提出、调查研究、方案评估、咨询论证直至最终决策，都要有一套科学合理的必经程序。从决策规则和方式而言，要借鉴国内外先进的决策方法和技术，完善和发挥专家咨询系统和信息系统的功能。

第三，建立健全详尽的决策责任说明制度。大卫·休谟（David Hume）在其“普遍无赖”假定中指出,“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时,必须把每个公民都设想为无赖之徒,并设想他的一切作为都是为了谋求私利,别无其他目标。”因此我们有必要对公共政策决策主体失误责任进行详细界定，如根据决策失误产生后果严重程度分别设计不同的责任等级，对各个责任等级进行锚定，并制定相应的惩戒措施；根据决策失误产生的原因对责任进行分类，如不遵守程序的责任、缺乏公众有效参与的责任等等。

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