目 录
一、我国农村社会保障的现状
二、我国农村社会保障面临的问题
三、我国实施农村社会保障的对策
内 容 摘 要
我国是一个人口大国，农村人口占全国总人口的绝大部分，然而我国的农村社会保障制度仍然存在覆盖面窄、保障水平低、区域差异大等问题。农村社会保障不能适应农民对社会保障的需求和社会经济的发展水平。要建设好现阶段在我国农村社会保障制度体系，就应以政府为主导，多渠道筹措资金，不断完善和普及合作医疗制度，同时，各地应结合实际情况不断探索新思路，尝试新方法。
农村社会保障研究
一、我国农村社会保障的现状
1、农村社会保障制度覆盖面窄,水平低,社会化程度低,发展长期滞后受我国情国力等因素所限,农村社会保障制度的建立和完善是项长期工程。[1]
由于长期城乡二元化格局的人为性因素。农民在享受社会保障方面在改革后却倒退了。农村始终处于中国社会保障的边缘,有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排除在保障体制之外,而城乡居民收入差距与不平衡性日益加剧。
缩小城乡收入差距任务艰巨，对增加农民来自社保的转移性收入提出更高要求。虽然农民收入增长较快，“十一五”时期年均实际增幅达到了9.1%，但是城乡居民收入差距仍然较大，2010年城乡居民收入差距为3.23?1。目前农民收入增长主要得益于农产品价格上涨、外出打工收入以及来自各种农业补贴和社保的转移支付增加。由于农业生产成本刚性上升可能导致农业比较效益降低，农民持续增收难度较大，在这种情况下，作为增加农民转移性收入的重要渠道，需要更加突出农村社会保障在调节城乡收入差距、保障群众基本生活方面的作用。
2、农村社会保障资金缺乏稳定来源且严重不足近年来国家虽加大了投入力度,但远不及农民对社保资金的需要,社保资金增加的幅度低于物价的上涨速度。
由于税费改革使乡镇经费大幅度减少,只靠县财政提供的有限资金不能为所有特困户提供救济。社保资金来源单一、有限,大多数集体无力或不愿承担,国家政策很难落实到位,单纯依靠农民自己缴纳又受农民收入水平的限制。
城镇化加速推进，增加了农村社会保障建设的艰巨性和复杂性。当前，我国正处于工业化、城镇化加速发展期，每年将有大量农村富余劳动力转移到城镇与非农产业。2010年，全国有1.53亿外出农民工在城乡之间流动就业，针对农民工的社会保障安排尚不完善，特别是需要长期积累的养老保险，2010年农民工参加城镇职工养老保险的仅为3284万人。同时，由于农村青壮年劳动力转到城镇就业，在农村留守的主要是妇女、儿童和老人，“空巢化”问题突出
3、农村社会保障体系及制度不健全,管理不到位。
政府缺乏建立农村社会保障体制的动力中央财政对农村社会保障的资金支持很少,明显偏向城市。社会保障由地方政府承担辖区内社会保障的责任。但地方政府也缺乏动力。我国地方政府内部高级别的把责任推卸给下一级别。最后建立农村社会保障的责任实际上落到了县、乡镇两级,但县乡基层政府也没有足够的动力来关注农村社会保障问题。
第一,社会保障体系存在缺项,帮扶力度偏小,应保障的未保障现象普遍存在。第二。农村社会保障发展不平衡。东部相对发达完善,而西部地区集中了我国大多数贫困人口,有些人连温饱还未解决,农村社会保障水平仍然很低且各保障项目发展很不平衡且很不健全。第三,农村社会保障机构的组织和制度效率低下,克扣、截留等不正常现象还时有发生[2]。
二、我国农村社会保障面临的问题
我国农村社会保障制度虽然取得了一定发展，但与农民群众实际需要和城市保障水平相比，仍存在很大差距，保障层次低、覆盖面窄、管理分散、社会化程度低、保障功能差等问题比较突出。
1、农村社会保障形式单一、水平低、覆盖面小
目前，我国农村社会保障体系很不健全，保障的形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村五保和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险，保障的对象基本上是困难的人、光荣的人和“富裕的人”，农村大多数人还无法享受社会保障。而我国有80%的居民住在农村，但农村始终处于中国社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言是很低的，据有关调查显示，占人口总数37%的城镇居民享受75%的社会保障，占人口63%的农村居民，仅享受社会保障的25%，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。另外，农村社会保障水平也十分低下，如全国有五保户260多万人，大部分人享受的生活费较低，有一些人甚至处在贫困线上。从国家和社区提供的养老金状况来看，社会养老供给人均不足200元，可见其保障水平很低。
我国农村社会保障发展仍然相对滞后，农民人数众多、收入相对较低的情况没有发生根本转变。政策衔接和统筹层次不够，不利于未来更高水平的统筹管理。目前试点较早的浙江和重庆采取的都是针对不同群体制定不同政策的方式，如与农民相关的养老保险就有城乡居民社会养老保险、农民工养老保险、被征地农民养老保险等，有地方同志将这样的制度设计称为“打补丁”。尽管这样的制度安排在当前有其合理性，但缺乏更高层面的统一规划和统筹设计。目前农村社会保障的统筹层次偏低，如新农合实行县级统筹，而且很不方便参保人员灵活就医和报账，一旦跨出统筹区就医，就必须办理异地就医申请，手续繁琐，往返不便。基层社保服务网络和能力建设投入不足，难以满足日益增长的基层需求。目前农村社保制度建设和扩面工作进展迅速，但基层社保服务能力建设没有及时跟进，部分地区基层社保服务网点人员配备和信息化水平明显滞后，难以满足农村群众日益增长的社保服务需求[3]。
2、现行的社会保障体系不健全，缺乏统一管理
目前，农村社会保障缺乏统一的管理办法和监督体系。从管理机构上看，突出表现为多头管理、政出多门，最终导致了一系列如农村社会养老保险关系问题、农村社会养老保险资金的保值增值问题、因病致贫、返贫问题等。如部分在国有企业工作的农村职工的社会保障统筹归劳动部门管理；医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理；农村养老和优抚救济归民政部门；一些地方乡村或乡镇企业也建立了社会保障办法和规定；有的地方，寿险公司也涉及了农村社会保障，形成了“多龙治水”的管理格局。由于这些部门所处地位和利益关系不同，在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。这样还会容易出现漏管和重复管理现象。如新农保归口地方劳动保障部门，新农合归口地方卫生部门，农村低保、五保供养和医疗救助归口民政部门，既增加了群众理解政策和办事的难度，也不利于政策执行的衔接。同时，农村社会保障相关法律法规建设滞后，增加了政策制定和实施的难度。
3、农村社会保障社会化程度低、保障功能差
目前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行，并没有按法律、政策规定的凡是符合条件的地区，农民必须参加。这样，本应由社会统一承担的社会福利转嫁给了社区集体或企业，变成了企业保障、社区保险，使农村与企业的包袱加重，难以站在同其他市场主体同一起跑线上参与竞争，使社会保障基金的互济性不能得到充分的发挥。全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口只占10%。积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在医疗保健上的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。农村居民对于参加新型农村养老保险的意识较为薄弱，特别是45岁以下农民的参保积极性不高，参保率较低，未来新农保扩面工作仍面临较大压力[3]。
4、农村社会保障资金缺乏稳定来源、筹资困难。
资金短缺是农村社会保障制度存在的最突出问题。一是社保资金来源单一、有限，基本上是“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”，且大多数集体无力或不愿承担，国家政策很难落实到位，而单纯依靠农民自己缴纳又受收入水平的限制。二是社保资金缺乏稳定性与持久性。农民个人缴费筹款困难，农村社会保障基金来源渠道少，农村社会保障能力严重不足。三是农村社保基金投资渠道单一，收益有限，难以回避通货膨胀的风险。还有我国农村社会保障管理混乱，政出多门，社会保障基金出现了“大家都来管”的混乱局面。从事农村社会保障工作的一些基层领导人员素质较差，私欲严重。把农民交来的“养命钱”挪作他用、建住宅、私分等。在农民的心目中造成极坏的影响。这种现象为加强农村社会保障的监督管理在制度上提出了更高的要求。
三、我国实施农村社会保障的对策
通过以上的历史回顾与现状分析，我们对农村社会保障问题有了比较完整的认识。由于地区和部门主客观因素影响特别是经济发展水平的差异，省际农村社会保障进程和水平的差距十分明显。建立农村社会保障体系近期必须坚持农民家庭保障为主体，积极稳妥地推进从以家庭保障为主向以社会保障为主的转变。[4]
1、充分发挥家庭保障在近期农村居民生活中的主体保障作用
提高家庭保障水平必须依靠增加农民收入、减轻农民负担和加强非正式约束三管齐下。增加农民收入应该注重转移农村剩余劳动力，提高农业生产率和调整农村产业结构、提高农产品品质。社会保障应该是家庭保障的补充，而不能削弱家庭保障。加重农民隐性负担，将会削弱家庭保障功能，再加上我们行政效率目前较低，反而会耗散掉许多资源。
2、解决农村社会保障资金缺乏问题
社会保障资金是农村社会保障制度建设的核心问题。总体上社会保障资金应由个人、集体、政府三方共同负担。它体现了责任主体各自对社会保障的责任，同时也与我国现阶段经济发展水平和农村集体经济的实际情况相适应。我国现行农村社会保障制度难以为继的根本原因在于，本应有三方承担的社会保障资金基本上只是农民个人缴费，几乎变成了农民的个人储蓄。由于我国农村很多地区生产力发展水平还比较低，因而在短期内完全以社会保障取代家庭保障是不现实的，政府就要加大用于农民社会保障的财政投入力度，集体经济组织承担相应的资金比例，通过改革筹资方式,建立政府、集体和农户共同负担的多元筹资机制为解决我国社会保障基金严重不足的问题,引入集体与农户共同参与的多元筹资机制就显得势在必行。农民作为社会保障的受益主体理应负担其中的一部分费用,但是考虑到农民大多为低收入群体,建立在多元筹资机制基础上的社会保障需采取逐步推进的方式进行，从而提高政府和集体对农民参保补助比例，激励农民积极参加社会保险，形成社会保障与家庭保障相结合的有效保障格局。国外社会保障资金主要来源于税收。而我国目前实行的以“个人交纳为主”的所谓农村社会保障制度，还不具有“社会”性质。以商业保险方式运作社会保障，超越了社会主义初级阶段的基本国情。所以民政部门的社会保障往往被农业部门认为是增加农民负担的措施，其制度成本十分高昂，这也是农村社会养老保险和农村合作医疗保险工作难以开展的根本原因。如何筹措农村社会保障资金是其成功与否的关键。国家应该开征或完善税收制度。
3、提高农村社会保障机构的组织和制度效率
社会保障资金的安全、增值和高效要求社会保障机构必须廉洁和高效。目前农村居民对有关保障部门的信任感和预付保证金回报的预期值均不高。这也是农村合作医疗和养老保险工作难以开展的重要原因。应该建立健全各项管理规章制度，加强行政审计和民意监督，合作医疗和养老保险应该建立家庭或个人账户。以政府为主导，建立完善农村社会保障体系 政府的主导地位主要体现在制定社会保障政策法规并监督其执行，建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，同时，社会保障领域的市场失灵、政府权威及其强制力所带来的管理上的成本收益优势以及政府的最终财政责任也是其介入社会保障的重要原因。因此，必须由政府来精心策划养老、医疗、救济等社会保障计划，以逐步建立农村社会保障制度[5]。
而且政府应给予高度重视,加大政策扶持力度,增加财政投入社会保障的公共品属性要求政府介入并给予高度重视。农村社会保障的长期滞后,就是因为政府的先前长期将工作重点主要放在了建设上。对社会保障的关心支持不够,尤其对农村的社会保障投入的人力、物力太少。政府在当前时期,应对农村社会保障给予高度重视,通过适当的政策倾斜,以财政投入为主体,加快农村社会保障的发展。推进我国农村社会保障制度建设中，政府应当发挥主导作用。要进一步强化政府在推进城乡基本公共服务均等化的责任，根据经济社会发展水平和公共财政承受能力，各方面政策更多地向农村倾斜，构建公平统一的社会保障体系。政府的主导作用应当体现在政策引导、制度建设、资金筹集等方面，进一步明确各级政府在基本养老、医疗、最低生活保障等基本保障方面的责任。政府主导不等于政府财政包办，还要充分调动农民自身的参与程度。通过扩大就业、增加农民收入等方式提高农民参加社会保障的能力。通过制度设计提高社会保障的待遇水平，激励农民主动参与社会保障。通过加大宣传增强农民参与社会保障的意识。通过社会养老与家庭养老相结合实现相互补充。
坚持统筹城乡，在制度建设中体现城乡一体化趋势。我国目前正处于工业化、城镇化进程中，大量农村劳动力将转移到城镇，这就决定了社会保障体系既要解决好进城农民社会保障衔接问题，又要解决好留守农民的社会保障问题，缩小城乡之间社会保障水平的差距。因此，农村社会保障制度建设之初就要综合考虑我国城镇化的大背景，坚持统筹城乡的原则，在制度设计、保障模式等方面，充分考虑未来与城镇社会保障统一制度、政策衔接等问题。浙江和重庆的经验说明，各个地区经济发展水平和财政能力虽有不同，但在制度设计上都可以实现城乡统筹发展。在发展初期，受经济发展水平、财力等限制，可以在统一制度下设置城乡两个标准，然后稳妥推进、逐步统一标准，最终实现城乡社会保障水平的均等化。
4、在农村社会保障制度实施中尝试实践新措施，努力探索新思路
在实施农村社会保障制度过程中虽然政府为主导，然而，面对我国中央及省级政府财力和人力都相对有限的现实问题，就迫切需要各地方政府在实施农村社会保障制度过程中不能仅仅依靠上级指令，而应不断探索新思路、尝试新方法。还有因地制宜地发展多层次不平衡的农村社会保障当前建立全国统筹的农村社会保障制度显然是缺乏现实的经济基础的。应该在健全机制的基础上,采取因地制宜的策略,分层分类地推进农村社会保障工作。在富裕地区,可以仿效城市社会保障的和经验,全面展开养老、医疗、工伤、生育和失业保险;而在贫困的地区,又要对不同的保障群体,实施不同的有针对性和选择性的社会保障。在老年人多的地方,重点推行养老保险;在疾病多发的地方,重点推行医疗保险或农民医疗合作制度;在贫困地区,重点推行优抚、优教与最低生活保障制度。
如为解决农村留守老人的养老问题可尝试两种途径，一种是建立以行政村为单位的社区活动中心的“自助养老”模式，另一种是尝试“互助赡养”模式。第一种方式是让无人赡养老人出租自有的土地耕种权给其他有富裕劳动力的家庭，其中的租金收取支出由专门机构负责，用租金来交纳参加政府或社会开办的社区活动中心的费用（其中活动中心工作人员来自本村，其工资可一部分来自于老人交纳的租金，一部分来自政府补贴，其中村级政府部门进行监督考核）；另外一种“互助赡养”模式，是让留守老人由本族或其他有青壮年劳力的家庭代为赡养，其子女为代赡养家庭给予一定的物质补贴，其中政府专门机构负责联系落实，平时进行监督检查受委托家庭，这样双方家庭都满足了各自的需求。
参 考 文 献
[1]陈佳贵 王延中.中国社会保障发展报告[M].北京:社会科学文献出版社,2004.12
[2]邓大松 刘昌平等.中国社会保障改革与发展报告[M].北京,人民出版社2007.3
[3]安增龙.中国农村社会养老保险制度研究[M].北京:中国农业出版社.2006.6
[4] 马文兴：《论农村社会保障制度》，《财经研究》1996年5月;
[5] 金丽馥、石宏伟：《社会保障制度改革研究》,中国经济出版社，2000年;
