腐败现象与行政监督体系的完善
内容摘要
行政监督是国家监督的重要组成部分，是保证行政管理活动正常运行的必要手段。它对惩治腐败，促进政府机关的廉政勤政建设，提高政府行政效能，起着重要的保障作用。新中国建立以后，尤其是改革开放以后，经过多年的行政体制改革，我国已经形成较为完善的行政监督体系，发挥了较为全面有效的监督功能。但仍存在着监督渠道不畅，信息不灵；行政监督主体设置于同级政府之中，难以形成监督的权威性和独立性；行政法规体制不健全、不完善等一系列问题，因此需要采取相应的对策来加以完善。本文以行政监督体制的一般理论精要为基石，对我国行政体制的现状做深入具体的分析，指出了完善我国监督体制内外环境方面探索完善我国行政监督体制的途径。
关键词
行政监督；体制；完善
目录
一、我国现行行政监督体制的现状
二、我国现行行政监督体制存在的问题
三、 完善行政监督的措施
一、我国行政监督体制的现状
在和平建设时期，执政党最大的危险便是腐败，许多地方甚至出现“前腐后继”的现象。腐败滋生的根本原因就在于权力得不到有效的监督和制约，而有效的行政监督体系能够使违法犯罪行政机关及其行政人员得到惩罚并保持了正常的行政秩序：保护了国家整体利益和实现国家行政目标，有助于提高行政工作的效率并实现科学管理。如果没有有效的行政监督机制，政府行为就会政令不通，许多行政活动就会产生混乱，政府的各项行政法令和行政目标就不能顺利的以贯彻，也无法保证行政主体的理性化和行政工作的高效进行。我国建国五十多年来，特别是改革开放以来，我国的行政监督体制通过不断完善和建设，现已逐步形成了适合我国国情的、具有中国特色的行政监督体制。该体制具有以下鲜明的特点和有点：
1、监督主体多元化。行政监督的主体不仅有行政组织自身，还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。监督主体多，充分体现了我国行政监督的人民主权原则。
2、监督内容广泛。由于监督主体多，监督的机构和渠道多，行政监督纵横交错，辐射面广，各种监督客体都处在一定程度的监督之下，基本消除了监督的“空白地”。从监督客体活动的领域来看，行政机关及工作人员在经济、政治、文化领域权力的行使都收到广泛监督。
3、监督具有统一性。共产党作为执政党，代表人民的利益对政府实行监督，同时，它作为监督的领导核心，统一组织各种监督力量，相互协调，行动统一，有利于提高监督效能。
4、同体监督和异体监督有机结合。行政监督的内部机制和外部机制依靠国家法律制度的内在联系，互相衔接，互相依存，互相补充，相得益彰，共同构成行政监督制度的整体。其在实现国家行政管理的法制化、保障党和国家路线、方针、政策及国家法律、法规的正确贯彻执行，督促国家行政机关及其工作人员廉政勤政，预防和纠正工作的失误和偏颇，促进国家政治的稳定和经济的发展，发挥了积极作用。因此，我们必须继续坚持并完善这一制度，没有必要照搬西方的行政监督体制模式。
二、我国现行行政监督体制存在的问题
1、行政监督主体缺乏独立性
我国的《行政监察法》、《行政诉讼法》、《审计法》等都规定了有关行政监督主体依法独立行政监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，其目的就在于保障行政监督活动的有效性。但我国的行政监督主体仍设置于同级政府之中，这些部门受双重领导，既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，这种监督体制必然影响监督主体的独立性和权威性。
2、监督效能没有得到有效整合
经过多年的不断建设，我国已形成较为系统全面的多元化行政监督体系，监督主体多、方式和渠道多，这是一个优点，但由于政府机关内外各种渠道之间的关系还没有理顺，各种监督主体都不同程度的存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题，所以工作中往往各自为战，没有形成一个严密有序、分工合理、协调互动运行高效的有机整体。因此，监督工作中难免存在“交叉带”和“空白带”，造成有的问题多方插手，有的事情无人过问，尤其是对那些界限不清的疑难问题，各监督部门互相推诿、扯皮，出现无人监督状况。这就削弱了监督的整体效能，导致监督机制弱化，缺乏监督合力。
3、行政监督法制建设不完善
严格说来，行政监督就是一种法制监督，需要有完善的法律支撑。监督主体执行监督职能，必须以客观事实为依据，以有关法律为准绳。如果行政监督法规不完善，就会造成监督机关无法可依。行政监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性，甚至产生负向功能。
4、行政监督预防作用不强
从行政监督主体对监督对象行政行为进行监督的整个过程来看，行政监督方式可分为事先监督、事中监督和事后监督，三种方式应有机结合，全方位进行，才能取得较好的监督效果。但是，长期以来，我国行政监督方式较单一，监督主体往往注重监督工作中的“差错纠偏”，已产生不良后果，才进行查处和惩罚，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。由于缺乏事前预防和事中控制，以致造成行政偏差和腐败现象出现过多，行政监督机构经常忙于应付“差错纠偏”，使监督工作陷入被动消极的不利局面。
5、行政监督人员配备欠佳
以人大、政协代表构成为例，不少人大常委会委员、政协委员是由党委、政府“退居二线”的领导同志担任的，这些同志担任人大常委会委员、政协委员，一方面由于他们熟悉政府工作运行而有利于行政监督的开展，因此适当的比例是必要的，但是这一比例不能太高，因为另一方面又会陷入他们带着自己惯性思维，形成凡事都要从政府的角度考虑，过多地考虑到政府的难处和利益，而忽视人民群众的利益和要求，导致难以发现政府的一些不合理行为、发现不了问题的困境。另外，和政府公务员都是专职不同，人大代表基本上是一种兼职工作和业余工作，虽然人大常委会成员不能兼任行政、审判和检查机关的职务，但却苦于兼任其他机关、团体及组织的职务，而人大常委会的职权广泛，经常性的工作繁重，它的成员必须集中精力、全力以赴才能搞好工作。且作为监督主体，其整体素质的高低，直接关系到监督工作的质量和效果。在行政监督人员中，当选的人大代表和政协委员们荣誉感有余，而责任感不足，严重影响其参政、议政、督政等作用的发挥和权力的行使。各条战线的先进模范、体育明星、文艺界名流进入人大、政协并不代表着他们的天赋、能力一定能够转化为很强的参政议政能力，能够对政府及其工作人员的行为进行合法、合理性的监督。近年来披露出来的人大代表贿选现象、有黑社会背景的违法犯罪分子当上了人大代表等政治腐败现象，严重影响了人民代表大会制度的声誉。公民个人的监督素质由于缺乏知情权和理论知识不足更是不高。
6、行政监督内容不够全面
经过这些年的理论探讨和实践，外部监督、异体监督虽然逐渐增多起来，但目前，我国行政监督仍是以内部监督、同体监督为主，外部监督、异体监督为辅。不可否认，内部监督有着其优越性，它能在一定程度上消除外部监督的信息不对称的局限性。加拿大学者明茨伯格曾提出过一个被广泛接受的命题，“信息意味着权力”。不对称的信息持有，意味着管理上的不对称权力和不平等的交易地位。政府以其自身的信息优势对利益关系和行政行为作解释时就具有技术上的优势。正因为这样，才需要在行政体系内部设“内行”的监督机构。然而，内部监督的动力来自何处？如果没有外来的压力和监督，内部监督主体从事监督的积极性便会消退，它会逐渐变得懈怠、懒惰和麻木，可见内部监督的动力智能是来自外部监督的强大压力。因此以内部监督为主的方式其作用是有限的，它可能造成内部监督的监督者和被监督者同处于一个权力金字塔内，在利益、价值观、工作作风及思维方式上都具有一致性，导致一件事情，在行政机关以外的人看来是极不应该发生的，但其内部成员则习以为常，见怪不怪的现象发生。由于内部监督实际上是内部的自身监督，其根本目的是为了维持权力系统的机构稳定，保护组织的整体利益，因此虽然有时监督队伍庞大，工作轰轰烈烈，但实际效果却甚微。在行政监督的理论和实践中，我们往往过多地重视和强调下行监督，而或多或少地忽视上行监督和平行监督，导致了上行监督和平行监督工作难以开展。如党内监督中，广大党员虽然是党内监督主体，但他们对违反党纪国法独断专行的党员领导干部的行为却很难行使了解权、批评权，更谈不上罢免权。一方面，监督者发现问题后很难向上一级监督机构反映情况，另一方面，即使情况反映到上级，往往得不到及时处理，甚至又被反馈到被反映者那里，使举报者遭受打击报复。现在对主要领导干部，尤其是各级“一把手”的监督还没有一个好的办法。从纪律规定的内容看，改革开放以来，党中央、国务院及有关部门已出台的纪律规定达三百多种，却出现现行的党纪和政纪的交叉特别多的问题，定性量纪的标准也存在差异，给严肃查处带来不少困难。现行制度还存在因新旧体制交替而出现的“真空”和“脱节”现象，“一把手”是各级组织的核心，但却没有一个约束“一把手”的系统的单独规定。
7、行政监督法律保障需要加强
行政监督必须依法进行，否则就会混乱不堪，导致监督的随意性和盲目性。因此，健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。行政监督法律保障方面经过改革开放以来的大力建设仍有“无法可依，有法不依，执法不严，违法不究”等现象存在。由于原则性的法律规定较多，详细的实施细则缺乏，结果是原则性的规定也很难得到落实。我国的宪法和其他法律中虽然都有关于行政监督的条文，但不系统、不具体。建国五十多年来，仍没有形成一部完整的人民监督法，人民参与监督的性质、地位、作用、基本原则和方法、途径缺乏系统的法律依据和法律保障。目前已经出台的相关法律只有《中国人民共和国行政监督法》，这相对于强化行政监督效能对法律的要求来讲不过是杯水车薪。行政监督法规不健全突出的一个表现在缺乏公共权力执掌者廉洁从政的法规，缺乏明确而规范的监督标准。而已有的法律缺乏必要的实施细则和配套的措施，难以操作。这就造成是与非、罪与非罪、合法与非法等界限模糊难辨，因而使从政人员行为上发生混乱，同时使监督机构对一些组织和人员的越轨行为难以准确判断和及时纠正，对违法乱纪行为的认定、制止和惩罚缺乏明确无误的法律依据。在检查出问题之后，有时在处理过程中以党纪、政纪代替国法。
三、完善行政监督的措施
党的十八大报告强调:“要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十八大报告进一步指出:“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”从完善制约和监督机制，再到建立健全权力运行制约和监督体系，虽然表述只有几字之差，但意义重大，是对我们党10年来权力制约监督制度建设的总结，也是对权力制约监督规律的新认识。建立健全权力运行制约和监督体系，为加快中国特色社会主义政治文明建设与发展，积极而又稳妥地推进我国的政治体制改革，从根本上有效遏制权力滥用和腐败现象，起到至关重要的作用。因此我们应从以下几个方面不断完善监督体系。
1、健全行政监督立法
行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。胡锦涛同志在十八大报告明确要求建立健全权力运行制约和监督体系，提出了坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，坚持科学决策、民主决策、依法决策，让权力在阳光下运行等具体要求。只有建立健全各种行政监督法规，才能规范行政监督程序，使之做到有法可依，减少监督的盲目性和随意性，这也是建设民主法治国家的基本要求。尤其是针对出现的新情况、新问题，对有关行政监督和廉政建设方面的法律、法规、制度、措施进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性，为行政监督提供基本的规范程序和保障。只有完善的行政监督法律体系，才能为依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。
2、增强监督主体的独立性和权威性
监督主体要对监督客体进行有效的监督，就必须保证监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰。目前，我国的内部监督实行双重领导体制。实践证明，这种内部监督由于体系不独立、地位不高，缺乏权威性，导致监督效力没有得到充分发挥。可依尝试实行垂直领导体制，在组织上使监督部门从行政机关独立出来，不隶属于行政领导部门，使其与同级行政部门地位平等，并且通过一定的立法程序，赋予人大及党的各级纪律检查机构、政府的行政监察机构、司法系统的法、检两院以独立的监察职能。
3、建立行政监督协调机制
促进政府机关的廉政建设是一项宏大系统的工程。所以建立起监督体系的协调机制，使隶属于各系统的监督主体互相协调一致，形成合力，充分发挥行政监督的整体功能，是达到良好监督效果的关键。行政监督机构的设置要做到职、权、责相适应，监督主体间相互协调，避免监督主体多，正处多门，各行其是，力量分散的特点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应，
4、加强行政监督队伍建设
目前，我们的行政监督虽然取得了很大的进步，但监督的法律也法规还有待完善，这就不可避免存在少数行政监督人员徇私枉法，滥用权力的现象，影响监督效果，造成了负面影响。因此高度重视行政监督人员队伍建设、不但强化和提高行政监督人员的道德素质和业务素质、形成有效的自我监督和道德约束机制，是提高行政效力的必然选择。首先，要不断加强行政监督人员思想道德修养，提高他们的职业道德和责任感使命感，从而形成高尚的行政伦理精神。其次，还要通过相关法律法规知识、金融财政等知识培训来提高他们行政监督的业务组织、工作能力。要使监督主体成员的年龄专业等方面有一个较为合理的结构。其次，针对行政监督队伍中的一些人业务和理论水平较差的情况，通过培训来提高他们的行政监督水平、工作能力等。有了高素质的监督队伍，监督水平的提高就有了基础。
5、令行政监督运行过程及结果透明化公开化，重视群众监督
使行政监督运行过程及结果透明化公开化能够让人们真正地了解行政监督的相关内容，解决我国监督体制中监督信息不灵、监督渠道不畅通的问题。这样一来便能够发挥人民群众以及新闻媒体的监督作用，使得社会的不公得以揭露，腐败得以暴露，并且能够对行政权力行使者心理产生很大的舆论压力。在舆论的监督之下，许多问题能够尽快得到解决，并敦促政府官员保持清正廉洁。要全方位地号召人民群总的监督，必须使广大的人民群众了解到每一个中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利以及人民群众可以通过信访、传播媒介、行政复议和行政诉讼这些基本方式来行使自己的权力。要保证舆论为人所重视，就必须令各个政府部门保障人民群众举报、投诉的权力，并保证他们的安全，杜绝群众因检举而被一些官员压制和打击报复的现象发生。
6、规范行政监督运行程序
完善行政监督体制，还离不开强化程序意识，进一步规范监督工作的运行程序。目前在行政监督的制度建设方面，实质性规定和要求比较多，而程序性规定比较少，这是一些行政监督规定难以落实的一个重要原因。并且有的虽然已经有了监督程序的规定，但还应进一步完善，应通过立法手段对一般性行政监督的程序作出明确具体的规定，以便监督主体合法有效地行使权力。程序对如何进行监督起着指导作用，能够保障监督权的正确、合法、有效地行使，“程序性的问题是个原则问题，我们防止权力滥用，就要从注重程序、尊重程序开始，要把程序放到高于结果的位置来执行”。
7、整合行政监督分散力量
探索创新行政监督体制，尤其是改进监督部门的联系制度，增强行政监督的整体合力，为此应当采取如下措施：（1）各监督机构之间要克服实际存在的相互封锁、相互排斥等错误倾向，通过立法建立起经常有序的相互协作制度。（2）充分利用现代科技提供的便利条件互通情况、互用旁证材料、联合办案。可以在有关部门的主持下，利用现代化的网络技术，建立起全国性的监督网站，使各种监督信息由各监督主体共享，从而为他们充分利用监督信息、加强各监督主体间的协调，进而变分散监督为合理监督创造条件。（3）建立相应的组织以保证各种监督机关整体合力的发挥，改变现在“群龙无首”的状况。对此，应当建立一个由各监督主体参加的“监督协调委员会”，以协同监督资源，增强行政监督的整体合力。关于整合后的领导机关，可以在人大内部设立专门的人大监督委员会，方法是先采取试点的方式，在部分省级人大设计监督委员会，专司监督之职并牵头协调本行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。为保证必要的权威性和加强党的领导，该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会，级别高半级，类似于纪委在中共组织系统内的地位，其成员主要由地方国家机关、政党组织和社会组织推荐。除设立专门人大监督委员会外，还应设立人大监督专员。人大监督专员是一种独立性很强的高级职位，由全国人大委员会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权和临时处置权。实行人大监督是我国根本政治制度的必然要求，人大监督就是人民的监督，如果否认或动摇人大的监督权，那就是不承认或动摇人民当家作主的地位。而现实实践中，“据统计已有70多个国家和地区建立议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成员”。
8、大力推进政务公开
阳光之下鲜有罪恶。要完善行政监督体制，还必须坚定地推进政务公开。江泽民同志曾指出，要深化改革，完善监督机制，建立健全依法行使权力的制约机制，坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部分要实行公开办事制度。这里讲的就是要实行政务公开。要通过提高政务活动的透明度，采取“公开决策过程、公开办事制度、公开选拔领导干部、公开评议领导干部”等多种形式，让人民群众知政、知情，为强化民主监督创造条件，因为只有这样，人民群众才能了解行政权力运作的情况，才能更有效地去实行监督。因此，只要不涉及国家机密的政务活动都应该实行公开。在行政管理方面要一改过去的“象牙塔”、“暗箱操作”，修建起“玻璃屋”，这样才能让民众的理解和拥护成为力量，也就能使政府工作尽力克服缺点和错误。实行政务公开，在社会主义发展历程中是有过的。列宁在苏维埃政权建立以后，多次强调党和政府机关公开向人民群众报告工作，公开承认和揭露工作中的缺点和错误，公开选拔国家公职人员，公开揭露和惩办官僚主义等等。他曾指出：“没有公开性来谈民主制是很可笑的，而且这种公开性要不只限于对组织成员公开。”要保证公民知政权、知情权的落实，就必须对政府部门公开政务信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。加快政务公开立法、实行制度化、法制化，也是西方国家政务公开化进程中的成功经验。
结语
行政监督作为行政管理中一个不可或缺的环节，发挥着重要作用。加入世贸组织后我国原有的行政管理方式面临着同国际接轨的压力，客观要求进一步扩大政务公开的范围，实行“阳光作业”，改无限政府为有限政府。这种新趋势是政治民主发展的必然要求，也为行政监督提供了新的契机，同时也应该看到现代科技发展所带来的改变是任何以前的政府所没有面对过的。行政监督的方式方法也必须与时俱进，作出相应的改革和调整，首先要改革现行的体制。行政监督体制改革不是孤立存在的，作为政治体制的有机组成部分，行政监督体制在前者没有发生根本变革的情况下只能做一些修补而已。随着我国社会主义市场经济的发展，政治体制改革的深入，在中国共产党的正确领导下，人民政治参与热情的空前提高，依法治国方略的深入贯彻落实，行政监督体制改革一定会取得长足进展，当前腐败现象呈多发性的态势一定能够得到根本抑制。行政监督研究要求具有广博的知识面，涉入政治、经济、法律、管理等多个学科。由于本人学识上的缺陷，只能从政治学、管理学、经济学方面对问题作了上述阐释。虽临时恶补了一些政法方面的书籍，仍然深感这方面是个薄弱环节，许多问题只是泛泛而谈，没有深入下去。希望能够在以后的学习和工作中能够继续有机会深入研究。
参 考 文 献
1、竺乾威，《公共行政学》，复旦大学出版社，第三版
2、郑曙村，孙赞兰，《完善我国行政监督体制的现实思考》 《齐鲁学刊》，1998年第6期
3、陈奇星《行政监督新论》 北京国家行政学院出版社
4、李树军《行政监督》 世界知识出版社 2007年5月版
5、张智辉 《权力制约与反腐倡廉》 中国方正出版社
6、庞有祝 《浅谈行政监察人员的素质》 北京林业大学学报 1991年增刊
7、江泽民。高举邓小平理论伟大旗帜，把建设中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪，在中国共产党第十五次全国代表大会上报告，人民日报 2000.4
8、张国，林善浪 中国发展问题报告 北京：中国社会科学出版社 2002（3）
9、庄德水 近年来人民监督理论研究概述 中国监察，2003（15）
