探析旅游行政管理体制改革

一、绪论

内 容 摘 要

随着党的十九大胜利召开，中国进入决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的关键时刻。习近平同志在十九大报告中强调，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。十九大报告同时指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。新时代下我国旅游业的蓬勃发展将更加引起国家和人民的广泛关注，既要促进经济平稳增长，更要注重生态环境改善，我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，改革旅游行政管理体制势在必行。本文将从当前我国行政管理体制的概况、当前体制下对旅游业发展所形成的问题与对策、探讨旅游行政管理体制改革的历程，与旅游行政管理改革的迫切性与必然性几个方面，借鉴西方公共行政学理论，结合我国实际国情，在行政管理视域下推动旅游行政管理体制的改革和发展打造新型河源旅游产业。

探析旅游行政管理体制改革

旅游业具有“无烟产业”的美称，能够满足人们日益增长的物质和文化的需要。通过旅游能够使人在体力上和精神上得到休息，改善健康情况，开阔眼界，增长知识，推动社会生产的发展。旅游业的发展以整个国民经济发展水平为基础并受其制约，同时又直接、间接地促进国民经济有关部门的发展，如推动商业、饮食服务业、旅馆业、民航、铁路、公路、邮电、日用工业、工艺美术业、园林等的发展，并促使这些部门不断改进和完善各种设施、增加服务项目，提高服务质量。随着社会的发展，旅游业日益显示它在国民经济中的重要地位。

我国的旅游机构和旅游行政管理体制是随着旅游业形成发展而产生的，并在旅游业发展过程中得到逐步充实和完善。1964年中央政府正式设立“中国旅行游览事业管理局”，作为国务院管理全国旅游事业的直属管理机构。1982年“中国旅行游览事业管理总局”改名为“中华人民共和国国家旅游局”。而后，各地方政府纷纷设立旅游局处理旅游事务。随着旅游业的进一步发展，旅游管理部门的地位也越来越重要。

目前我国已经进入旅游业飞速发展的新时期，旅游市场需要和产业规模不断扩大，旅游业在国民经济中的地位和作用进一步提升，政府对旅游业的主导作用也日益加强，但是随着旅游业的深入发展，旅游管理体制也暴露出很多问题，还不能很好地使用社会主义市场经济体制建立以来各方面形式的需要，例如：旅游行政管理部门与其他政府职能部门存在职能交叉现象，旅游立法还不健全、政企不分、旅游管理照搬先进地区管理模式，不适应自身发展，旅游部门实际上与其他部门关联不强，行政效率较低等等。这些问题无疑严重阻碍和制约了我国旅游业的发展，阻碍了旅游社会效益、经济效益、环境效益和文化效益的有机结合。

我们先来看一下国外的情况。西方许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游业。在旅游业发展的过程中，西方国家的旅游部门经过不断地改革调整，在顺应市场经济的同时也对旅游市场进行调控和规范。这些旅游部门充当了开拓者、规范者，协调者的角色。政府机构在不同的旅游业发展时机需要进行适当的管理体制改革。比如说，他们在旅游业发展初期，制定旅游业的战略规划，推动旅游业的发展；在旅游业逐步兴旺过程中，随着旅游设施投资的日益俱增，饭店、旅行社等旅游企业越来越多，市场情况不断走向复杂化，他们制颁旅游法规，规范市场竞争秩序，保护旅游业的良性发展；当旅游业已追中发展成为国民经济的支柱产业，既能为国家赚取外汇、提供就业机会，又不可避免地带来负面而明显的社会效应时，他们即采取诸多的调控和协调措施，以提高旅游业的社会效益。

来分析一下国内情况。目前，我国正处于全面深化改革时期，也是决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现“两个一百年”目标的关键时期。政府在旅游业发展中发挥着重要作用，同时，要深刻认识经济发展新常态下的旅游业。当前，我国旅游业发展动向有：旅游目的地更加分散，都市旅游、乡村旅游、会展商务旅游、自驾游等各具特色；免签目的地增多，不管是发达国家还是发展中国家；中国次级机场发挥重要作用；中国旅游公司收购更多旅游资产；战略性商业协议激增，竞争激烈；中国酒店品牌崛起，豪华型、商务型和经济性酒店比比皆是；游览行业高速扩张，个性化旅游需求日增；更精准的客户和市场分析；旅游高端市场蓄势待发；支付方式不再拘泥于银联，支付宝、微信、腾讯等支付客户端吸引力俱增等。

深化我国旅游行政管理体制改革关注以下几个方面：

树立以人为本、为民服务。可持续发展的管理理念

管理实践的行动指南就是管理理念。因此，深化我国旅游行政管理体制改革先要从观念上突破，加强理念建设，促使政府工作人员树立起以人为本、为民服务、可持续发展的管理理念。具体来说，当前，旅游业的更快发展迫切要求政府有关业务主管部门进一步转变观念，增强服务意识，为旅游企业的发展创造宽松的社会环境。如要彻底解除旅游企业的其实政策，应该与其他企业一视同仁；有关政府部门应该积极研究政策，帮助企业寻找解决的途径等。应通过大众媒体如电视、互联网、广播台灯多渠道宣传旅游业的重要性和意义，并通过有效手段力求做到向人民学习，为人民服务，让人民满意，树立科学发展观，走可持续旅游发展道路。

加大政府旅游管理职能转变，走进服务型社会

30多年来，我国行政管理职能转变的方向主要是由计划经济体制下的管制型、命令式政府的职能模式，转变到服务型和企业型的行政管理职能体系。我国身为社会主义国家，力求建立一个民主、责任、高效、法治、有限、透明的服务型政府，而对深化旅游行政管理体制改革的关键在于政府职能的转变。根据十九大精神，主流观点认为，进一步推进政府职能转变，必须做好以下几点：一是继续简政放权，坚持政企分开的原则，最大限度减少对微观事务的干预；二是坚持对外开放，价钱更自主外联、区域合作、国际合作；三十全面履行旅游行政职能，营造公平竞争环境、提供必要的公共服务。因我国旅游行政管理体制存在不少弊病，如旅游行政管理体系不一，重复建设，旅游业发展缺乏统一规划；政府旅游管理方式比较粗放，资源浪费比较严重，护士问题产生原因；三十旅游行政管理职权混乱，“错位”“越位”“缺位”现象出现，会妨碍旅游业的正常运转。 

为适应我国旅游业的发展，迫切需要进行旅游业行政职能转变。应该对我国政府旅游行政机构设置科学化，与旅游行政主管部门职能要相符，做到名称规划、级别统一。旅游公共机构（旅游局、商务厅、公安厅、人民政府、外办、发展改革委、住房城乡建设厅、文化厅、交通运输厅、体育局等）要为旅游业的发展营造良好的发展环境，要为广大旅游企业营造一个公平、公开、公正的经营环境。建立竞争规则，制止垄断和恶性竞争，维护旅游经营者的利益，形成优胜略汰的市场机制；要为国内外旅游者营造一个舒适、友善、美好的旅游环境，保护旅游消费者的利益，提高游客的满意度，吸引更多的旅游者前来游览和消费。

坚持依法行政，加强行政监督

旅游行政管理运用法律手段规范旅游市场主要体现在两个方面：一是在维护正常旅游市场秩序的过程中，政府自身首先要收到法律的约束，将行政管理行为纳入法治化轨道；二是要通过立法和执法来治理整顿市场秩序，协调好各方利益关系，对旅游市场的主体警醒标本兼治的硬性约束。在立法和执法中要邀请旅游企业、旅游者、旅游中介机构、旅游监管部门等各方面参加，通过多方面信息沟通和各种利益博弈所产生的法律法规才具有公正性和适用性。政府要强化旅游市场秩序的动态监督和管理，对所出现的公共问题进行集中整治和惩罚，在维护市场竞争的公平性病保护旅游者的合法权益方面发挥应有的权威和作用。

同时，政府在建立和完善旅游法律框架时，必须明确指示相关部门在旅游市场规范中的功能和作用。政府应该成为旅游市场规定的制造者、旅游市场秩序的维护者，旅游非盈利部门应该成为旅游企业行为规范的监督站，要防止既当竞赛规则制定者，又当裁判员，还当运动员的现象出现。在完善旅游行政监督体制方面，我个人赞同以下几点：一是建立旅游行政监督的协调机制；二是强化监督的制约机制；三是完善监督的法制机制；四是建立监督方式的多元机制；五是改革监督的组织体系。

加快导游人员队伍建设，提高整体素质

在实际的旅游活动中，通常有很多问题导致众多优秀导游人员不断退出导游行业，如导游员收入不稳定、社会保障缺失、旅游服务机构对导游的管制不太合理等，并且在旅游活动中存在部分素质差、道德低的导游人员影响了人们对旅游行业的不好看法。导游整体素质的提高是关系到我国旅游业能否健康有序发展。因此，在导游人员队伍建设方面，当前，政府应加强宏观调控，规范导游管理秩序，使优秀人才脱颖而出；健全和完善激励保障机制，确保导游人员合法权益不受侵犯，正当权益得到保护；健全和完善监督制约机制，保证旅游公共机构人员正确行使权力。具体措施如下：一是探索形成合力的职业发展和晋升机制，以提高导游职业认可度和职业忠诚度，加强其社会保障，完善旅游服务机构职能；二是建立旅游市场准入规制，改革完善导游的准入-退出机制，政府通过批准和认可手段，以此克服信息部队称带来的弊病；三是改进和加强导游公司管理，它是改进和提高导游服务质量的迫切需要，是加强导游服务质量监督管理的迫切需要，更是加强导游合法权益保障和导游队伍建设的迫切需要；四是继续坚持和完善导游等级评定制度，导游职业技能分类制度；五是借助先进的现代网络技术，国家旅游局和各地区旅游行政管理部门应加大对导游人员的培训和管理力度。建立导游网上培训平台，编制培训教材，对导游实行统一的培训考核，使之成为导游年审的重要内容之一，借此加强导游们竞争意识，提高旅游文化知识水平，促进我国导游人员整体素质的提升。

加大单子政府建设，完善旅游行政网络

苏保忠认为，推进电子政务建设的基本思路是：一是更加注重社会管理和公共服务，强调电子政务的“应用”；二是深入开展政务信息资源开发利用，进一步推进各级政府部门间已有应用系统的“互联、互通和信息共享”；三是加强对电子政务的规划和指导工作，为电子政务建设选好“突破口”。钊一对旅游行政管理电子政务方面，应采取以下措施：一是建立和完善旅游行政信息管理系统。随着人们异动互联网的普遍运用，应该加强旅游信息网的建设，随时更新旅游信息，丰富旅游信息形式，网站的广告出现率应控制在合理范围内；二是旅游公共机构应要求各地旅行社、旅游企业、旅游地加强自身建设。提高旅游信息准确率，不再网上公布虚假信息，加大旅游信息的宣传力度，提高人们对其的信任度，满足人们旅游信息搜索的需求，以促进旅游产品，推动旅游发展；三是成立旅游爱好者旅游信息联盟，提高人们的安全意识。成立专项的旅游信息网络服务系统，定期组织交流，同时，保障每一位参与者的信息安全。

参 考 文 献

1、吕丽 我国旅游行政管理体制改革探析[J]中国管理信息化，2015,6（10）