目 录
一、浦东新区农村养老保障的难点
（一）农村老人经济贫困
（二）“空巢”、“独居”老人大量产生
（三）保障水平低
二、政府养老保障的措施与成绩
（一）施行低保
（二）给予养老服务机构优惠扶持
（三）推出居家养老
三、浦东新区养老模式中存在的问题
（一）是当前浦东新区社区基层机构资金不足
（二）现存的一些传统观念也在阻碍着浦东社区养老服务的发展
（三）专业性不够
（四）浦东社区职能定位偏差
四、进一步改进养老保障的对策
（一）进一步提高低保的水平
（二）改善养老院的设施
（三）对未征地老人给于补贴
（四）加强养老的宣传
五、结语
内 容 摘 要
伴随着中国经济社会发展、家庭结构变化以及传统养儿防老观念的变化，旧有的家庭养老模式已不再适应形势的发展“机构养老”难当重任，社区养老将成为我国养老新趋势，将成为解决人口老龄化问题的重要方式。但是，社区养老服务在实施还存在着一系列的问题。针对这些问题，本文以浦东新区养老问题为例，在坚持以人为本、专业化建设、筹集资金、服务管理体制等方面提出一些优化方案，比如：建立健全“以家庭养老为主导、强化社会养老保险、引进商业养老保险，建立多种形式并存的养老保障体系”等等措施。这既符合中国的实际，又有利于操作和实施，相信对推进今后的养老保障工作具有一定参考价值。
上海市浦东新区养老问题研究
近年来，浦东新区的第一代独生子女的父母陆续步入老年，越来越多的年轻夫妇面临着下要抚养孩子、上需赡养4位老人的局面，加上“空巢家庭和单身老人、无保老人”等现象，由此延伸出来的社会问题无法忽视。虽然有些空巢家庭的老人有退休金，但得不到子女关心和照顾，单身老人更是年迈孤独。至于无保障的老人，哪里还有可能交得起社会统筹养老金。加之当今社会贫富差距进一步拉大和不断恶化、物价指数年年上涨，浦东新区的养老问题必将已成为浦东新区最严重问题，成为社会不稳定不和谐的因素。同时，农村养老更多难上加难，城市盲目无限扩大，挤占了城郊农民赖以生存的土地，虽然政府换回了高额的租金，但却给农民几个小钱作为一次性补偿，致使这些祖祖辈辈以土地生存的人失去了经济来源，他们的子孙后代更是被迫离土进城沦为打工者。这种现状如不能有效解决，能确保社会的稳定和安定团结吗？能不派生出严重的社会问题吗？因此，国家和各级政府应出台相应有效措施，树立百姓为主、自由均富、还利于民，以确保社会的和谐。浦东养老问题已经是我们刻不容缓的问题了。
一、上海市浦东新区农村养老保障的难点
（一）农村老人经济贫困
目前，浦东新区60岁以上老年人口有26730人，占总人口的9.5%；其中农村老年人口有26280人，占老年人总数的98.3%。浦东新区农村贫困老年人26030人，占老年人口数的97%。从浦东新区老年人的年龄性别结构看，60－64岁9380人，65-79岁16410人，80岁以上940人；男性12690人，占 47.5%。从农村贫困老年人家庭结构看，无子女的老年人530人，占贫困老年人的2.1%，有子女的25500人，占贫困老年人的97.9%。这些老年人的经济来源大部分是靠子女赡养或亲属接济和政府救济，少部分是靠自己或配偶收入来维持生活。
浦东新区农村老年人贫困的主要原因包括：（1）丧失劳动能力，又无固定收入。这是导致老年人贫困的首要原因，由于家庭经济收入短缺，基本生活得不到保障，晚年生活困难。无子女，晚年孤独。这类老年人有530人，占贫困人口的2.1%。他们之所以贫困，主要是自己丧失劳动能力，并且无子女，成为鳏寡孤独的老人。而浦东新区农村集体经济又薄弱，财力不济，无力提取供养这部分老人的经费，这部分老人只能靠国家分散供养。（2）年老体弱，因病残致贫。在浦东新区贫困老年人中约有30%的老人是由于高龄病残而造成贫困的。这类老年人健康状况差，体弱多病。虽然参加了合作医疗，但报销比例低，结果看病仍然困难。自己无生活来源，子女又无力供养。（3）还有部分子女智弱、残疾，他们不但无法承担起供养老人的重任，而且还要靠老年人供养，因而导致了老年人或家庭的贫困。这部分老年人及其子女每年只能靠领取农村低保金来维持生活。
（二）“空巢”、“独居”老人大量产生
空巢独居主要有三种原因：子女不在身边（约占３０％）；子女不愿与老人住在一起（约占６０％）；老人主观上图清静，不愿与子女住在一起（约占１０％）。这表明，空巢独居对很多老人而言，更多的不是一种选择，而是一分无奈。
（三）保障水平低
浦东新区老年人的收入主要是依靠社保退休金，其它收入占的分量很少。而农村老年居民收入差距较大。比如：2007年人均收入水平最高的是浦东新区周浦镇，为1051元；最低的是浦东新区南汇镇四顿村，仅有420元。另外，对浦东新区337位百岁寿星进行的问卷调查显示，百岁寿星的生活来源依靠子孙、亲属供养的占69.3%，有退休金和养老保险金的占7.4%，有集体分红收入的占11.8%，有11.5%的寿星依靠政府救济。
二、上海市浦东区政府养老保障的措施与成绩
（一）施行低保
浦东新区自1997年步入人口老龄化社会以来，老年人口增长快，高龄化、空巢化趋势明显，需要照料的失能、半失能老人比例高。目前，政府重点保障“三无”、“五保”及低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人的服务需求。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估后，纳入城乡最低生活保障，或者采取政府补贴的形式为他们入住养老机构、接受社区居家养老服务提供支持，力争每一位老人的基本生活不低于当地当年居民平均生活水平。
（二）给予养老服务机构优惠扶持
1.继续建设幸福家园，为失能失智老年人提供长期护理服务。与此同时，每个乡镇建有1所以养老服务为主的综合性社会福利机构。
2.大力推进居家养老服务，深入推进示范社区创建。通过整合社会服务资源，将闲置的医院、学校、企业，以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆、小招待所等公共设施资源改造用于养老服务，并鼓励社区各单位的生活服务和文化体育设施面向老年人开放。
3.建立民办公助制度，鼓励地方政府出台具体政策支持非营利性民办养老服务机构、居家养老服务设施或组织建设。政府对发展社会福利事业及养老服务机构的，在土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热、免费服务等方面给予优惠扶持。浦东新区民政部门有关负责人表示，在投资多元化的前提下，老年人福利机构的市场化正在有序进行，依靠良性竞争的引导和相关部门的监管，福利机构本身也必须作出适应市场、适应老龄化社会的调整。
（三）推出居家养老
开展社区居家养老服务工作，采取政府出资购买服务、福利彩票公益金资助、社会慈善捐助等方法，面向社区为有需求的居家老人提供方式多样的服务。这包括上门提供医疗、保健甚至聊天等服务，在此基础上平安钟和平安卡等服务方式也不断出现。根据最新的统计数字，目前全区各地共为近3000名城乡居家老人上门提供养老服务，共投入资金3454.8万元。其中，仅南汇就已为1044位老人提供了政府购买的服务。在物质条件基本满足的前提下，居家养老的服务方式将在精神慰藉方面发挥更大的作用，对城市老人来说尤其如此。
三、上海市浦东新区养老模式中存在的问题
（一）当前浦东新区社区基层机构资金不足
资金不足是目前浦东社区养老服务中存在的最显著问题，也是实际调查中各社区反映最普遍最集中的问题。浦东社区养老资金是保证社区养老服务持续稳定发展的物质基础,由于浦东社区养老服务刚刚起步,并且我国经济尚不是很发达,在我国社区养老服务的发展过程中,资金短缺的问题一直存在。浦东社区的资金来源有限使社区老年人服务业的发展受到了极大的限制，老人的享受的服务层次较低，而浦东社区又没有经济来源为居家养老继续注入资金，也制约了居家养老政策的进一步发展。另外，资金的短缺也会造成人员的不足，因为缺乏足够的资金雇佣工作人员，使得社区养老捉襟见肘。
（二）一些传统观念也阻碍着浦东社区养老服务的发展
群众认同度不高。首先，由于宣传力度不够，群众对于浦东社区养老缺乏全面的认识，甚至是没有听说过，直接增加了社区养老实施的难度。其次，对于老人需要的服务或某些想参与的社会活动还缺乏正确的认识，很多人对于老年人的各类需求都持漠视的态度，简单地认为他们只要吃穿不愁就足够了。因此，目前社区养老提供的服务项目少，服务质量不高，心理辅导、康复指导、医疗保健等专业化服务难以开展。
（三）专业性不够
尽管浦东新区社区服务工作取得了较大的发展，但其专业化程度仍很低。首先是在工作人员的选择上，现在浦东社区养老的工作人员多数是40岁左右的中年妇女，文化素质偏低。这些从事社区服务的人员绝大多数没有受过社会工作专业知识与方法的专门训练，缺乏老年服务的技巧和知识，更不用说心理辅导等老年社会工作知识。此外，工作人员的不专业导致服务的不专业，服务仅仅停留在洗衣、做饭、举办娱乐活动等方面，内容太过简单。
（四）浦东社区职能定位偏差
由于我国社区养老处于初级阶段，许多相关工作还处在不断摸索的阶段。现在的浦东社区养老，基本上还是以行政强制为主，并没有真正实现社区的自主性。虽然社区养老的主管部门有领导能力，但是没有进行社区养老的长期规划。多数社区没有将社区养老的职能发挥，于是成了形象工程，上面考核就做一些形式的材料上交。浦东社区养老行政色彩浓厚，无论是从思路、步骤、内容，还是形式上，都是自上而下的行政安排，没有真正从老年人实际需要出发，社区养老流于形式。
四、进一步改进上海市浦东区养老保障的对策建议
（一）进一步提高低保的水平
扩大城镇职工基本养老保险覆盖面，研究制订农村养老保险制度。推动开展事业单位养老保险改革试点。出台养老保险关系转移接续办法，解决劳动力跨统筹地区流动时养老保险关系转移难问题。增加财政补贴规模，提高低收入群体收入。提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，缩小居民收入分配差距，有利于促进消费，增强对经济增长的拉动作用，提高经济运行的稳定性和可持续性。要充分发挥财税政策在调整国民收入分配格局中的作用，重点增加城乡低保对象等低收入者收入，提高其消费能力。
（二）建设开放式养老院
所谓开放式，就是走托老与敬老相结合的道路，依靠托老的经济收益来养敬老，在老年人福利工作中，走政府机构照顾和市场运作的托老照顾相结合的道路。其可行性与优点如下：当前农村，特别是部分富裕地区的农村，家庭劳力忙于经济，无太多精力抚养老人，而其经济条件又允许，所以他们愿意把老人送到托老院。当今老人也不再像过去那样保守，在托老院可以更好的摆脱寂寞。
敬老院可以利用收入更好的改善院内条件，为入院老人提供更好的服务。院内职工也可在经济条件提高的情况下，运用经济杠杆调高工资,更好的调动工作热情；可有效缓解政府财政紧张状况，使有限的资金用在更好的改善敬老条件上；可以有效解决村中却有困难的孤寡老人的入院要求，降低入院费，改善生存环境等众多优点。这项工作也存在很多困难，如改善养老院基础条件的投资来源，能否确保有足够的有经济条件的老人入住，入院后老人的不同待遇是否引发矛盾，服务员的服务是否有所区别等一系列问题。这些还有待探索。
总之，就发展道路而言，开方式敬老院的发展道路一定会在老年人的福利事业中发挥巨大的作用。这对于推动养老环境的改变、养老设施的改善将起到积极的推动作用，是老人的一大福音。
（三）对未征地老人给予补贴
对未征地老人给予补贴——高龄津贴，对于解决高龄老人基本生活问题，提高高龄老人的生活质量，起到重要作用。高龄津贴按照“低标准、广覆盖、保基本、多层次、可持续”的总体要求，创新高龄老人福利制度模式，健全养老保障服务体系，建立保障高龄老人基本生活需求的长效机制，推进补缺型老年福利向适度普惠型社会福利发展，使广大高龄老人的基本生活得到保障，不断提高高龄老人的生活质量。
老年人是一个需要特殊关怀和照顾的群体，搞好老年人优待服务工作是各级政府义不容辞的责任。浦东新区从2005年开始实施《老年人优待办法》以来，老年人社会保障体系不断健全，全社会敬老爱老助老的氛围日益浓厚。为进一步搞好老年人优待服务工作，浦东新区政府决定从2010年10月1日起建立高龄老人补贴制度，为老人按月发放生活保健补贴，让广大老年人充分享受经济社会发展成果。
（四）加强养老的宣传
当前和今后一个时期，浦东新区养老保险宣传工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实养老保险工作大政方针，坚持科学发展观，坚持以团结鼓励和正面宣传为主，坚持宣传内容、形式的不断创新，积极发挥舆论的导向、监督作用，为养老保险工作营造良好的舆论环境，促进养老保险事业全面协调持续发展。
综上所述，解决养老问题，除了加强对全社会的尊老、敬老的宣传教育，弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德外，在依法治国的今天，还要依靠完善法制。但是，我国到目前为止还没有一部单独的养老法，有关养老的问题散见于《婚姻法》、《老年人权益保护法》、《继承法》、《保险法》、《民法通则》等等之中，这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调，而且影响到养老制度的实施。考虑到中国的特殊性和养老保障的复杂性，笔者认为，建立健全“以家庭养老为主导、强化社会养老保险、引进商业养老保险，建立多种形式并存的养老保障体系”，既符合中国的实际，又有利于操作和实施，相信其研究对国家今后的养老立法具有一定参考价值。
参 考 文 献
[1]李翠霞：《农村养老的制度选择与基础》，武汉：华中师范大学出版社，2006年出版。
[2]王树新：《中国养老保障研究》，北京：华龄出版社，2004年出版。
[3]党俊武：《老龄社会引论》，北京：华龄出版社，2004年出版。
[4]杨中新：《中国人口老龄化与区域产业结构调整研究》，北京：社会科学文献出版社，2005年出版。
[5]翟振武、李建新：《中国人口：太多还是太老——当代中国人口数量与人口结构问题/当代中国人口问题研究系列》，北京：社会科学文献出版社，2005年出版。
[6]邬沧萍、姜向群：《老年学概论》．北京：中国人民大学出版社，2006年出版。
[7]田雪原、王金营、周广庆：《老龄化——从“人口盈利”到“人口亏损”》，北京：中国经济出版社，2006年出版。
