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一、农村信用社金融风险成因分析
二、农村信用社风险化解的政策建议
内 容 摘 要
农村信用社成立50年，特别是1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》实施以来，各项业务得到了快速发展，日渐成为农村金融的主力军，在支持农村经济发展中发挥着重要作用。但由于农村信用社管理体制、经营机制中一些深层次问题始终未得到解决，农村信用社经营发展也面临着许多困难，金融风险日益加大，严重影响着农村信用社的进一步改革和发展。本文从历史成因、农信社的外部环境及内部因素着手，分析了信用社金融风险成因，并且从各个方面探讨了信用社风险化解的若干政策建议。
论农村信用社金融风险的成因及对策
一、农村信用社金融风险成因分析
农村信用社金融风险是农村信用社体制变迁中长期累积的结果，同时也是多种因素综合作用的结果。从风险成因来看，有些问题是历史上遗留下来的，而有些问题则是由于农村信用社缺少稳定的内、外经营环境所造成的，并且农村脆弱的经济基础也一定程度上制约着农村金融环境的改善。
（一）历史因素
农村信用社成立五十余年来，体制几经更换，改革一波三折，产权模糊、管理体制不明，合作金融本质从未真正实现，国家有关部门和人民银行对农信社的性质和社会定位实质上基本混同于一般商业银行，农业银行、农业发展银行、邮政储蓄所和农村信用社等多家农村金融机构在农村金融环境中应起到的作用也几经变革、不够明朗，业务重叠、抢占客户市场的情况多有发生。多年的农村金融改革也一直在摸索中缓慢前进，农信社在农村金融环境应起到的独特作用收未能充分体现，这不仅增加了农信社经营管理的不确定性，也给信用社的发展遗留下许多难以解决的问题。其中以为数不少且难以收回的历史陈旧贷款问题最为突出。 沉重的历史包袱导致农信社的资本优化度不高，不良贷款率居高不下，亏损严重，经营风险高。
（二）外部因素
1、农村合作金融组织的法律地位没有明确。在我国农村信用社几十年的发展中，除了政策方面的一些文件规定外，一直缺乏法律的保障，农村信用社的组织原则、宗旨、经营等始终没有得到法律的认可，使得信用社的发展缺乏稳定性。这种法律地位的不明确以及发展的不稳定性，本身就意味着农村信用社具有较高的风险性。
2、基层政府行为的不当介入。行社脱钩后，农村信用社虽然自立门户，但其经营仍未完全摆脱政府干预。在国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格的情况下，一些地方对农村信用社的行政干预有增加的趋势，要求信用社为一些效益不佳的乡镇企业贷款。当部分农村合作基金会等“两非”机构被关停后，地方上为了确保当地社会秩序的稳定，采取各种办法向信用社转嫁风险。
3、非法金融机构的冲击。前几年，金融“三乱”活动的问题较为突出，非法金融机构凭着无金融监管约束、无利率限制及在一些地方基层政府的支持下，以优惠的条件吸收存款，使大量资金流向这些机构，导致信用社存款短期内大幅下滑，影响支付。同时，当某一地区的非法金融机构发生挤兑时，当地群众由于金融知识的缺乏，对农村信用社存款的可靠性产生怀疑，挤兑风波就会波及到信用社。
4、缺乏公平竞争的经营环境。信用社与商业银行在结算渠道、服务手段、管理体制等方面有着较大的差距，同时还承担着支持农村经济发展的任务，具有一定政策性和服务性的经营活动。但中央银行近几年来对信用社和商业银行实施统一管理，存款准备金率与备付金率一样，信贷资金管理办法一样。特别是1992-1995年，为稳定货币市场，国家要求商业银行和信用社都办保值储蓄，然而与商业银行保值息由国家补贴所不同的是，信用社的保值贴补全部由自己负担，导致不少信用社资不低债。此外，在税收政策上未实现区别对待，信用社的营业税、所得税都与商业银行一个标准，造成信用社负担过重。
（三）内部因素
1、组织体制未理顺，缺乏有效的监督制约机制。由于历史的原因，迄今为止，自愿入股、民主管理、主要为入股社员服务这些合作制的基本特征和原则，均未得到很好的贯彻落实。社员入股带有很大的行政色彩，缺乏管理和关心信用社发展的积极性。民主管理的“三会”要么不设，要么形同虚设，社员没有真正参与决策管理。信用社在经营管理上缺乏有效的监督制约机制，经营决策的个人行为严重，导致信用社经营风险较高。同时，县（区）联社和基层社的关系也未理顺，县（区）联社作为一级独立经营的法人，管理中有时会在利益的驱动下损害基层社的利益。
2、内控制度不健全，没有形成有效的自律机制。从大多数信用社的实际情况看，内部管理制度不健全，没有建立起系统的会计、财务、信贷、人事、工资、奖惩、考核等行之有效的规章制度。尤其在信贷管理上，风险控制机制软化，审贷没有分离，缺少健全的审查、评估、报批程序和办法，贷款“三查”得不到有效贯彻，贷款责任制难以落到实处，形成大量的问题贷款。
3、经营理念落后，与经济金融改革的需求相距较大。随着我国经济体制向市场经济转轨，金融业的竞争日趋激烈，国有商业银行和股份制商业银行纷纷引入西方现代的管理观念和管理方式，经营手段日益现代化。然而，农村信用社由于技术手段落后等原因，经营管理观念和手段还跟不上金融业现代化发展的趋势，留有较深的旧体制痕迹，使信用社在市场竞争中处于被动和不利的处境。
4、人员素质较差，难以适应金融业竞争的要求。据有关资料显示，目前全国农村信用社从业人员有65万人，其中高中以下文化程度的占85%，初中以下文化程度的占31.6%。特别是在决定农村信用社发展前途的管理者群体中，具有市场意识和风险意识，能经营、善管理者就更少。在知识经济时代特别是我国加入WTO后，目前信用社这种状况，就更难以适应金，融全球化发展的挑战。
（四）农村金融资金投入不足，且资金流失严重
与城市相比, 我国农村金融体制改革起步较晚, 且步伐较小, 目前我国农村金融基本还处于机构设置不灵活、业务单一、管理粗放、风险突出等问题的金融改革初级阶段,其改革进度远远滞后于城市金融,加之我国农村经济落后、基础设施薄弱，要加快农村经济发展，建设必然对金融资金的需求量很大，但实际上长期以来，应该用于支农投入的县级以下金融机构资金远远不足，资金缺口巨大，目前的农村金融体系并不能充分服务于农村经济，具体体现在以下几个方面：
1、金融环境差，农村资金流失严重
长期以来，遍布农村各地的邮政储蓄规模虽大，但其“只存不贷”的政策成为分流农村资金的主要渠道；农业发展银行作为政策性银行，仅承担粮、棉、油收储贷款业务，不与农民发生信贷业务关系；农业银行随着不断的商业化改革以及一系列限定农业贷款政策的实施，其贷款重心撤出农村向大中城市转移，由农业转向商业，县及县以下机构网点大幅减少，保留下的机构网点通过资金上存，实际上已成为上级行的储蓄所，吸收的资金大量流向城市。本应作为农村金融主力军的农信社改革正在缓步进行中，不良资产严重、产权不明确、法人治理不完善、政策定位不清楚的各种自身矛盾尚未解决，普遍存在着网点覆盖面小、业务发展单一、管理水平不够、经营机制不灵活等问题，贷款的批准、运作存在不少困难。还未能起到吸收农村资金回流，支持农村建设的作用，农村金融市场资金供给明显不足，供需矛盾非常突出。
2、三农贷款难问题突出
农户和农村企业获得贷款困难的问题突出。三农贷款一般存在单笔金额小、难以提供规范的担保和抵押的特点，农村金融机构往往对贷款的批准和运作的时间长，对农户和农村企业还贷能力和担保能力的认定存在很大的问题。并且由于国家政策的倾斜，农业贷款利率较低，客观上使得农村金融机构的利润空间受到挤压，经营困难的农村金融机构为保障利润率，容易出现“惜贷”现象，本应刺激三农贷款的优惠利率政策起到了反作用。
在农村大部分需要贷款的农民并不具备足够的获贷信息，农村贷款知识普及范围和深度不够，地方政府宣传不到位，多数农民认为贷款是非常难的事情。由于农业经济本身的脆弱性，农户不能还贷的客观因素常常是天灾人祸，如地震、雪灾、洪水等引起的，农村保险制度的不完善，农户参保率低使得各种灾害发生后，对农村经济的危害往往是毁灭性的，还贷风险很大。
3、正规金融市场资金不足，民间金融活跃
由于正规金融市场资金供给的不足，民间金融凭借其灵活、方便、及时的特点，迅速占领了正规金融机构留下的市场空白。在无法从正规金融机构获得贷款的情况下，很多农户转向民间金融机构借贷，很多资金被非正规的民间金融机构吸收。民间金融大都建立在社会信誉和乡土亲情基础上，资金融通多通过亲戚朋友熟人的关系进行，较少抵押甚至无抵押的贷款方式，资金运作不规范且运行范围窄、规模小，政府机关对其的规范、监督比较困难，高利贷、黑钱庄、恶意挪用侵占资金等破坏社会正常秩序的情况时有发生，进而导致农户的融资风险和交易成本增高，加重了农民的负担，加剧了农村资金的流失。
二、农村信用社风险化解的政策建议
（一）剥离历史原因形成的不良资产，减轻农村信用社经营负担
信用社的不良贷款中，有相当一部分是由特定的历史原因造成的。而国有商业银行由历史原因形成的不良资产，目前都由中央财政注入资金组建了各自的资产管理公司，用于剥离不良资产，进行资产重组。国有商业银行这一解决历史问题的思路是值得信用社借鉴的。信用社系统也应该成立相应的资产管理公司，专门用于剥离历史原因造成的不良资产，进行资产重组，盘活债务。在具体操作上，考虑到信用社与国有商业银行组织体系的区别，可以由农村信用社的省级行业管理组织牵头组建信合资产管理公司，该管理公司为独立核算的一级法人，按市场化的原则对信用社的不良资产进行评估、接收、重组和盘活。
（二）建立健全有关法规制度，为农村信用社经营发展提供保障
1、加快立法进程，以法律的形式明确信用社的地位和权益。市场经济是法制经济，信用社作为农村合作金融机构与其它金融机构一样，必须依法办社，依法经营，其财产、合法权益也应受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯和干涉。因此，应尽快出台《农村合作金融法》，以法律的形式明确农村信用社的性质、地位、宗旨、业务范围、服务对象等，将信用社应享受的税收、贷款和再贷款利率等优惠政策以法律的形式确定下来，并对信用社的经营活动依法进行规范和约束。
2、规范政府行为，正确处理信用社与地方基层政府的关系。农村信用社是在人民银行监管下，由县（区）联社和行业自律组织对其进行业务管理自主经营的独立法人。地方政府应进一步强化金融意识，正确认识合作金融的性质、内涵以及存在的必要性，保障信用社的权益，促进信用社健康发展。地方政府不得用行政命令干预信用社正常的经营活动，应按照经济规律和地方经济发展规划，引导信用社的资金投向。并积极帮助信用社解决工作中的困难，尤其是在企业改制中，应坚决制止企业以任何名义逃废债务的行为。
3、建立中小金融机构存款保险制度，分散农村信用社经营风险。由于目前我国农村信用社的亏损较为严重，流动准备金严重短缺，为避免支付风险的发生，实现部分风险的转移，可借鉴发达国家经验，尽快建立中小金融机构存款保险公司，所有信用社必须无条件参加投保，以便在信用社出现支付危机或在破产清算时，能对小额存款户给予一定补偿，减少信用社的风险损失。
（三）实行区别对待的优惠政策，加强对信用社发展的政策扶持
对合作金融予以优惠和扶持，是世界各国合作金融发展的普遍作法。我国农村信用社承担着支持农村经济发展的重任，其资金投向本来风险就较高，应在税赋和财政金融政策上享受一定的优惠政策。税赋上，国家对信用社的营业税率应该按其投向农业的同等比例减征，并应免征所得税，以不断增加信用社盈余公积金，提高资本充足率。国家对确定为贫困县的农村信用社最少应3年内免缴营业税，对欠发达地区信用社允许由县联社将盈亏相抵后统一缴纳所得税。在金融政策上，人民银行对贫困地区的信用社应给予一定的低息资金支持。对目前已资不抵债、严重亏损、资金实力不强的信用社，可适当降低存款准备金比例。财政政策上，基于信用社的业务具有一定的政策性，应适当给予一定的财政补贴，特别应对信用社1992-1995年支付的保值贴补，财政部门应给予一定的补贴或抵减信用社的上缴税款。
（四）完善农村信用社的内控机制，加强农村信用社的行业自律
按合作制原则规范信用社，对股权设置进行清理和调整，充实资本金，由社员代表大会选举组成理事会和监事会，实现民主管理，建立起信用社内部的监督与制约机制，使决策与管理科学化、民主化。在行业自律方面，信用社的性质决定了其组织形式只能是多级的法人机构，并应针对各地信用社的发展状况与地方经济水平，实行区别对待，不应象国家银行一样设立层层管理的体制。可在省和中央设立行业协会，而在地（市）一级建立联社组织。行业协会的任务是代表和保护农村信用社经济、法律等方面的要求，作为桥梁和纽带传达国家政策，反映信用社发展中需要解决的问题。地（市）联社则担负业务指导、业务考核、资金融通、支付清算、干部培训、制定风险防范措施和完善内控制度等任务。
（五）加强金融监管与金融服务，促使农村信用社健康发展
人民银行要充实高素质的农村信用社监管人员，落实监管责任制，强化对信用社的风险性监管，把监管重点放在信用社的资产质量、清偿能力、资本充足率等方面。进一步改进监管方式，完善非现场检查体系，建立信用社风险预警制度，及时防范和化解信用社风险隐患。同时，要监管与服务并重，为农村信用社经营创造有利的条件，督促信用社尽快适应经济金融快速发展的新形势，增强市场竞争能力，切实防范和化解金融风险
（六）完善贷款制度，防范信贷风险
1、建立科学的贷款考评机制
农村信用社要统一制订信贷风险的衡量标准，使风险管理逐步实现科学化、规范化。首先，统一企业信用等级评定标准。一般说来，信用社必须每一年或半年对现有信贷客户进行一次信用等级评审，并对照原有评级进行调整。其次，统一信贷资产分类方法。为了实现我国金融业与国际惯例接轨，新的贷款分类方法应尽早制定细则予以实施，使我国的信贷资金分类真实反映其质量状况。再者，统一信用社贷款方式的选择。人行应结合不同时期的国家宏观经济资料，定期发布行业经营信息，明确哪些产业已经出现风险，在此基础上提出相对统一的贷款方式建议，以供农村信用社选择。此外，根据国家宏观要求，以一些产业的贷款方式可以作硬性规定，以期通过信用社信贷结构的调整，实现国家产业结构的调整。农村信用社统一制订信贷风险的衡量标准后，农村信用社能更好地进行信贷工作，知道能不能贷，如何贷，贷给谁。农村信用社正是在这样的情况下正确选择贷款方式，调整自身信贷结构，消化不良资产，优化资产质量，提高经营层次，切实做到防范信贷风险。
2、建立贷款风险预警机制
一是要拓宽信息来源的渠道，改变单一依靠贷款企业报送报表获取信息的做法，广泛收集有关行及相关企业的企业法人代表个人资料，企业的信用状况及有无违约记录，企业的偿债能力、成长能力、盈利能力，生产经营状况、资金营运状况、企业财务管理状况及有无违纪记录，企业经营水平及市场发展前景等资料，并及时进行分析和评价，从而获取足够的信息，才能对企业实行有效监测，防范信贷风险。二是发挥信用社同业工会的作用，及时互通信息，共同防范企业利用信用社之间的竞争，采取欺骗的行为。三是加强与财政、审计、税务等政府职能部门的联系，及时了解和掌握政府职能部门对企业（或企业法人代表）监督检查中的信息和资料，再将资料进行分析和判断，及时发现有可能要出现的风险，并提出防范措施，做好防范工作。
3、实施信贷审批人员专职化制度，完善经营人员激励机制
把好贷款审批关，正确选择贷款投向是防范新增贷款风险的关键。要把好这个关口，农村信用社一是实行审批人员专职化。长期以来，农村信用社并无专职的信贷审批人员。信贷审批人员往往是由有一定行政职务的行领导或部门领导担任，审批人员不能将主要精力集中于审核分析，审批工作只是其繁琐行政事务工作中的一个方面。参考西方一些农村信用社的工作方法，审批工作可由专职人员担任，其根据自己的判断，独立地提出意见，仅对信贷项目负责。这一方式的优点在于，它迫使信贷审批人员把全部精力集中于信贷审批工作，深入分析每一个信贷项目，提出有价值的观点。审批人员可由专人进行管理，并设审批会议制度对其表现进行评判。对审批人员的任职资格应有所规定，如一定的工作年限，一定的技术水平等等。但更为重要的是专职审批人这一制度本身产生的压力与动力，可以有效提高目前农村信用社增量信贷资产的质量。二是对信贷经营部门建立相应的激励机制。防范风险并非对信用社信贷业务束手缚脚，而是要激励为信用社效益努力工作的员工，约束损害信用社利益的做法。做到这一点，必须要激励与处罚并重。对农村信用社而言，首先强调的是要加强激励机制，提高开拓市场能力，使责任与利益二者紧密相联，以增进经营人员在艰苦市场环境中积极开拓的动力，从而更好地防范信贷风险。
（七）加强与政府的沟通，增强政府为信用社创造宽松环境的积极性，减少因政府行政干预而带来的风险
针对不正当行政干预对农村信用社产生的种种不利影响，农村信用社应加强宣传，统一认识，理顺地方政府和信用社的关系。地方政府的主要目标是发展地方经济，而信用社资金也是用来支持国家与地方经济建设的，二者的最终目标应该是一致的。但是划清资金性质，保障农村信用社的自主经营；划清信贷资金与财政资金的界限，坚持商业性资金的有偿性、流动性、盈利性原则，减少和停止各级政府特别是地方政府对金融机构经营活动的不当干预，保证金融机构的经营自主权，也是防范信贷风险的重要措施。同时信用社应加强宣传，做好对地方政府的解释工作，互相体谅，共同发展地方经济。地方政府更要大力促使企业改革创新，增强企业自身活力和竞争实力，以保证偿还贷款本息，真正减轻信用社负担，为信用社创造宽松、良好的投资环境和条件。信用社在资金宽裕，不违背信贷政策的情况下，可以适当地对地方予以信贷倾斜，扶植一些地方优势项目，促进地方经济的进一步发展。
（八）建立和完善政策性农村保险制度
应当由国家组建专业的政策性农业保险公司,贯彻国家农业保护政策, 经营管理国家农业风险基金, 为农业信贷机构提供风险保障, 监督和管理众多农业保险基层机构。在农业保险实施方式上应采取强制保险和自愿保险相结合的方式, 以降低道德风险和逆向选择。对关系到国计民生的农作物保险实施强制保险, 其他险种则可实行自愿保险。在险种设置上, 要注意针对农民不同层次的保险需求,不断开发适合农民需要的险种; 要提高保险服务质量, 尤其要改善理赔状况, 这样才能提升保险在农民心中的形象, 加快农村保险业的发展。
（九）建立和完善贷款担保制度
首先, 在当前县域财政比较困难、民营资本有限的情况下可适当调整社保资金、房改资金使用范围，将部分资金注入担保公司由担保公司按照一定的分红比例返还给社保部门达到社保资金及房改资金增值、保值和有效解决担保公司资金不足的问题。其次要明确担保公司市场定位。农户信用担保业务风险很高并且风险与收益不对称，不适合商业化运作，要保证这项业务顺利开展离不开政府的大力支持，保本赢利应该是其经营的主导方面，最后应针对农户和农村中、小企业的实际情况 实施动产抵押、仓单抵押、权益质押等多种担保形式。
（十） 规范民间金融机构
通过对其他国家金融体制的研究发现,正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%, 大量的农村金融服务需要农村非正规金融机构或民间金融来满足。非正规金融是农村金融的重要组成部分,在农村经济发展中发挥着积极的作用。适度放宽农村金融的市场准入条件, 允许农村民间金融组织合法化由多元化制度供给主体而形成的农村金融二元结构是与农村二元经济格局相适应的, 具有一定的合理性。由于我国农村金融体系存在缺陷,已滞后于农村经济的发展形成了一定的金融“空洞”，民间借贷应用而生，虽然目前只能以“灰色”或者“黑色”存在，表现却异常活跃。虽屡遭政府取缔或禁止却表现出顽强的生命力。民间借贷虽在一定程度上缓解了农民贷款的问题,但良莠不齐加大了农民的债务负担和农村的金融风险。政府要做的不是简单打压或取缔，因为这样做不仅无法摧毁农村非正规金融，相反只能以更隐蔽的方式活动。政府应承认其合法性，并制定出公平的市场准入和退出制度，规范民间借贷，将其从“地下”引上正规的发展道路。
参 考 文 献
1.杨 力《农村信用社风险管理》上海财经大学出版社 2001
2.姚世新《农村合作社金融机构内部控制》中国金融出版社 2007
3.杜金向《农村信用社金融风险的成因与防范》生产力研究 2006，6
4.李 哲《农村信用社金融风险防范政策建议》西安金融 2005
