目 录
一、我国金融监管体制…………………………………………………………3
二、我国金融监管体制存在的主要问题………………………………………3
三、完善现有金融监管体制的政策建议………………………………………4
内 容 摘 要
党的十七大报告提出：“推进金融体制改革，发展各类金融市场，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。”这是在党的代表大会报告中第一次提出要构建和形成“现代金融体系的问题”。随着金融业务综合化的不断发展，全球范围内越来越多的国家开始重新审视本国的金融监管体制是否仍然适用，并采取措施进行了相应调整和完善。这一问题在我国同样有着现实的紧迫意义。本文介绍了金融业监管体制的概念和模式，以及在我国金融监管体制存在的主要问题的基础上，提出了完善我国现有金融监管体制的政策建议。
关键词：分业经营；混业经营；金融监管；监管体制
论我国金融监管体制的现状与改革
一、我国的金融监管体制
据统计，2008年中国银行业实现税后净利润5834亿元，同比增长30.6%；资本回报率17.1%，预计比全球银行业平均水平高7个百分点以上；全行业利润总额、利润增长和资本回报率等指标名列全球第一。在审慎监管下，到2008年底有193家商业银行的资本充足率达标，达标银行资本占银行总资本比重高达99.5%。但是在国际金融危机日益蔓延、不断加深的情况下，我们要看到这场金融危机的深层矛盾还远远没有解决，危害性还没有完全释放，要积极筹划好各种应对之策，特别是要不断完善我国金融监管体制，提高监管效率，保持金融发展的良好态势，为经济社会又好又快发展提供有力保障。
目前，我国金融业实行分业经营，相应地，我国金融监管体制也采取分业监管，金融监管机关呈多元化结构，即由中国人民银行行使与货币政策有关的监管职能，中国银监会、中国证监会、中国保监会分别为银行业、证券业、保险业的分业监管机关，国务院建立金融监管管理协调机制。1995年的《中国人民银行法》规定了人民银行的两大职能：一是制定和执行货币政策，二是对金融业实施监督管理。2003年12月修改的《中国人民银行法》将这两大职能加以分离，中国人民银行作为中央银行的主要职能是制定和执行货币政策，其原有的金融监管职能则移交给中国银监会。从总体上讲，我国目前的金融分业监管体制是与我国现阶段金融发展的具体情况相适应的，但由于我国金融市场尚不成熟，金融法律法规体系还不健全，现行金融监管体制尚需进一步改革和完善。
二、我国金融监管体制存在的问题
我国现有的金融监管体制也存在一些问题，迫切需要加以完善。这些问题既有现有体制和分业模式的固有弊端，也有由于金融市场不断发展而产生的新挑战。主要包括：
（一）随着金融业务不断创新，业务交叉不断增多，以及综合经营试点的推进，严格分业监管的效率在逐渐降低，监管真空和重复监管并存，监管一致性问题也日渐突出，尤其体现在对金融控股公司和交叉性金融业务的监管上。银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可，重复监管现象突出。与此同时，银行、信托、证券和保险业务的日渐趋同，削弱了分业监管的业务基础，不可避免地造成监管的真空与冲突。在涉及审批权力的地带呈现权力设置的重复和资源控制的重复，在涉及责任追究的地带呈现监控真空和问题处置的真空。
（二）金融业开放缺乏整体战略，单纯的分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。主要外资金融机构都实行集团化综合经营模式，尽管其在华机构也必须遵循我国的分业经营制度，但其同一主体可分别进入我国银行业、证券业和保险业，在华机构通过与总部的前后台配合，以“前台分业，后台混业”模式实现实际上的综合经营，在我国实现跨行业持股、跨行业经营和分销产品的目的。目前的分业监管体制无法对上述外资金融集团实行有效监管，难以全面把握外资金融集团在我国的发展和风险现状，也难以形成监管合力。
（三）中央银行的职责和作用仍有进一步明确。中央银行目前承担了各种监管职责，主要包括：金融宏观调控职责，负责制定货币政策和维护货币稳定；宏观监管职责，负责金融体系稳定，监管权力覆盖包括银行、证券、保险在内的所有金融领域；最后贷款人职责，负责支付系统稳定。此外，央行实际上仍保留了部分围观监管权，包括：负责农行见同业拆借、银行间债券和银行间外汇市场的监管；根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构报送必要的资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料；根据货币政策和维护金融稳定的需要，可以建立银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。
应该指出的是，由于我国体制上的原因，央行通过行使最后贷款人职责，事实上已经成为某些银行的所有者，这与其宏观监管职责是冲突的。
（四）银行监管和金融稳定职责之间需要进一步明确和合作。不可否认，这两种职责之间关系密切。二者在职责分工明确并建立良好的沟通协调机制的前提下是可以分设的。但从目前我国情况看，一方面央行依然保留有部分微观监管职能，没有最终消除金融监管与货币政策传导之间存在的内生性冲突，同时导致银监会和央行存在一定的职责交叉之处，典型例子如两家同时要求被监管机构上报同样信息。另一方面，两家并没有建立制度化的信息共享、支持功能共享和定期沟通协调的机制。更重要的是，没有明确当支付危机发生时监管合作模式的具体架构和程序，因此也回避不了监管重复和监管弱化问题。
（五）监管协调机制有待健全和加强，监管机构之间沟通不足、信息共享程度低的问题较为突出。监管协调性差是分业监管体制的固有弊端，加之我国特有的行政体制和行政文化，导致三家监管部门之间以及监管机构和中央银行等宏观调控部门之间的协调难度大，效果差。这些部门均为独立的正部级单位，自成系统，各司其职，条块分割，易形成部门利益，造成监管真空和摩擦，给跨业违规以可乘之机。此外，当发现问题时，由谁牵头，由谁做出最终决定等，都有一定难度。随着金融创新和综合经营的进一步发展，这些问题将更为突出，并严重影响监管效率的提高。
三、完善金融监管体制的思考与建议
一个好的制度安排应该既能考虑到未来的挑战，又尊重传统和现实的状况。针对我国金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，即功能性监管，统一、综合的监管模式必将成为我国金融监管体制最终的选择。同时，考虑到我国目前的金融组织体系，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，银证合作、银行代销基金等还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等才刚刚开始。加之，法律还没有为混业经营提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。因此，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前可选择的路径就是：在现有监管体制框架基础上，做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高监管的专业化水平，完善金融监管协调合作机制，同时对相关法律法规进行修改，逐步将金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构性监管转向功能性监管，然后再建立统一的监管体制框架。
因此，我国应结合国情和金融监管现状，目前阶段，应在继续实行现有的分业监管体制前提下，尽快明确对金融控股公司的监管安排，着力于完善金融监管的协调和合作机制。从长远看，应在稳妥推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展需要，在对法律法规进行修改和完善的前提下，逐步探索可能的统一监管体制。
为此，对当前完善我国金融监管体制，提出以下几点建议：
1．完善以银监会、证监会、保监会依法监管为基础的金融监管机制，不断提高专业化监管的水平。
（1）进一步明确和盯住金融监管目标。我国金融监管的目标，就是要依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护广大存款人、投资者和被保险人的利益。为了实现这一目标，金融监管机构必须通过依法、审慎监管，实现以下四个具体目标：通过审慎监管，及时预警、控制和处置风险，有效防范系统性金融风险；通过维护公平、公正竞争，依法查处违法违规金融行为，以增强公众对金融体系的信心，维护金融稳定；通过宣传教育和相关信息披露，增进公众对金融体系、金融产品、金融服务以及金融风险的认识和了解，增强公众的金融意识、风险意识和监督意识；通过强化金融机构的内控机制和依法监管，有效防止金融犯罪，最大限度减少资金损失。审慎监管是金融机构监管的最基本要求，其核心内容就是对收益的估计要审慎，对损失的估计要充分。
（2）改进金融监管手段和方式。在明确监管目标的基础上，必须着力更新监管的手段和方式，要在强化风险监管这一核心前提下，努力实现监管方式和手段的五个转变：实现从合规监管为主向合规监管和风险监管相结合的转变；实现从分割式监管向金融机构法人整体风险监管的转变；实现从一次性监管向持续性监管的转变；实现监管重心从具体业务监管向法人治理结构和内控有效性监管转变；实现监管方式从定性监管为主向定性监管和定量监管相结合的转变，以提高风险监管的水平。
（3）建立金融风险的监管、预警、处置机制。为防范系统性金融风险、维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。具体包括：建立金融风险的识别、评价和预警体系，根据风险水平及时进行预警；建立对高风险金融机构的判别和救助体系，从而为制定高风险金融机构的处置方案提供依据；建立对支付危机的处置体系；建立金融机构的市场退出机制以及金融安全网体系等。通过以上努力，使金融风险处于有效的监控和处置体系之下，从而为有效控制风险奠定基础。
（4）进一步完善金融监管的法律体系，以使金融监管有法可依，同时通过废除、修改、补充和制定等手段，及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行清理和重建。
2．建立健全金融监管的协调机制，逐步从机构性监管转向功能性监管。
修改后的《中国人民银行法》对建立金融监管协调机制提出了明确要求，从法律上明确了建立金融监管协调机制的重要性。金融监管协调机制涉及的主要部门包括：银监会、证监会、保监会三个直接的金融监管部门，中国人民银行、财政部、发改委、审计署等综合调控部门。这些部门之间应通过建立有效的协调机制，包括信息共享、重大问题协商、联席会议等形式，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，共同维护金融运行和金融市场的稳定。目前建立两个层面的监管机制，完善对三会的再监管应该是一个较好的选择。具体方案是，由国务院牵头，央行、财政部、发改委等相关部门共同设立金融协调监管委员会，负责确定金融体系的重大问题和趋势，制定金融监管的有关政策，并对三会执行监管政策的情况和监管绩效及其从业人员的行为规范等实施有效的再监管。由于依法拥有维护金融稳定职能等优势，央行将在金融稳定协调委员会中占据主导地位。需要强调的是设立金融协调监管委员会可以将金融监管政策制定权和执行权分离，在一定程度上保证三会的独立性，并建立对三会的再监管机制，完善分业监管基础上的协调监管。
3．建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众与舆论的监督。
社会与舆论监督是实现区域金融可持续安全的必要补充。只有社会公众的金融意识得到增强，金融法律法规得到普及，社会信用观念才能得以增强，非法金融活动才能受到遏制，金融秩序才能稳定。一是通过新闻媒体及其他方式加强金融法律法规知识的宣传教育，提高公众的信用观念和风险防范意识；二是充分发挥社会中介机构的社会监督作用，即由合法成立并经中央银行认可的会计师事务所、审计事务所依法对金融机构报告的真实性、公正性进行审计，以便有关方面对其财务状况、经营绩效和风险程度等做出正确判断，并对其存在的问题进行审计监督；三是通过设立举报电话和聘请义务监督员等方式，让广大群众积极举报社会金融违法行为，加强金融机构的外部监督。
4．加强国际层面上的监管合作，搞好金融机构监管的合作与协调。
随着我国金融的逐步开放，外国银行或外资银行将更多地在我国从事金融服务业务。由于跨国金融机构拥有复杂的组织结构和广泛分布的机构网络，这就增加了我国金融监管的难度，特别是在经济全球化、金融全球化的形势下，金融业务不再局限于某一国家或地区的范围，以国家为单位的金融监管当局已经不可能对其境内的金融机构和金融业务实行全方位的监管。我国应主动适应金融监管的国际化趋势，加强监管的国际合作与协调，参照和依据《有效银行监管的核心原则》（1997年）和《新巴塞尔资本协议》（2002年），实现对跨国金融机构的有效监管。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。同时，要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。
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5．建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制。
（1）建立货币政策和银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，尽快建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统，形成统一、集中、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。除数据统计外，中央银行还需要与金融监管机构定期传递以文字形式反映的各类信息，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告送达人民银行。
（2）建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。
总结：
为防范系统性金融风险、维护经济金融安全，必须建立对金融风险的早期识别、预警和处置机制。具体包括：建立金融风险的识别、评价和预警体系，根据风险水平及时进行预警；建立对高风险金融机构的判别和救助体系，从而为制定高风险金融机构的处置方案提供依据；建立对支付危机的处置体系；建立金融机构的市场退出机制以及金融安全网（包括存款保险）体系等。通过以上努力，使金融风险处于有效的监控和处置体系之下，从而为有效控制风险奠定基础。
当前金融危机不断加深，如何坚强金融监管，防范系统风险、做到未雨绸缪是摆在政府面前的一个迫切需要解决的问题。目前我国银监会对于完善金融监管的研究已经日渐成熟，但是仍然没有立竿见影，一蹴而就的方案。这就需要监管部门在不断完善自身体制的同时，与国际金融机构加强交流，学习先进经验，同时不断做好制度创新，以应对不断发展的金融形势。
参 考 文 献
1、赵红梅、刘旭东，《金融法规概论》2008版
2、易华，《完善我国金融监管体制》2009.10月
3、钱小安，《金融监管体制效率与变革》2009版
4、赵霜，《现代金融监管》2009.第5期
5、刘毅，《金融监管问题研究》2009.第18期
