对小额信贷问题的研究

一、小额信贷的发展 2

（一）、小额信贷在盂加拉国的发展 2

（二）、小额信贷在印度尼西亚的发展 2

（三）、小额信贷在马来西亚的发展 3

（四）、小额信贷在印度的发展 3

（五）、小额信贷在玻利维亚的发展 4

（六）、小额信贷在中国的发展 4

二、小额信贷在中国的发展存在的问题 5

（一）小额信贷机构本身的诚信评价及风险控制能力 6

（二）借款人的诚信评价及债务偿还能力 6

（三）小额信贷模式的选择及相关法律法规 6

三、借鉴国际经验，而得出的解决方案 6

(一)建立小额信贷最终偿还的保障机制 6

(二)为小额信贷借款人提供未来劳动机会优先权的承诺 7

(三)允许小额信贷机构开办乡村储蓄业务 8

(四)对小额信贷机构实行利率自由化 8

(五)建立机构多元化并行的小额信贷运行体系，使其各自因地制宜地开展业务，使小额信贷全面覆盖我国的各个地区 8

内 容 摘 要

小额信贷致力于为低收入人群和微型企业提供金融服务，为解决许多发展中国家甚至发达国家存在的贫困问题提供了一种全新的方法。我国于20世纪80年代引入小额信贷模式，但发展比较缓慢。本文首先分析了目前我国小额信贷发展中普遍存在的问题，然后通过借鉴国际经验提出了政策建议。

关键词：小额信贷 发展 发现问题 解决问题

对小额信贷问题的研究

 孟加拉国是小额信贷的发源地，是世界上最贫困的国家之一。穆罕默德·尤努斯教授在1974年孟加拉国严重饥荒发生后，开始了小额信贷扶贫试验，他认为有相当部分的贫困人口是由于缺乏初始资金丧失了很多可以自救的经营机会。1994年小额信贷作为国际组织推荐的一种扶贫方式被引进中国。其目的是解决中国的贫困人口问题，增加贫困人口的收入。到1998年底，仅联合国系统的组织在华援助的小额信贷项目资金就达到300万美元，涉及43个贫困县。2004年，小额信贷在中央一号文件中被明确提出，并由此引发了关于小额信贷理论和实践的论证。

 一、小额信贷的发展

 经过多年的实践，小额信贷已经扩展到几乎覆盖整个发展中国家和一些发达国家。纵观世界各国小额信贷的实践，由于各国的国情不同，小额信贷的运作方式及发展路径也具有差异性。

（一）、小额信贷在盂加拉国的发展

孟加拉国是小额信贷的发源地，是世界上最贫困的国家之一。1983年孟加拉国的中央银行与政府相关机构共同出资创立了孟加拉国的乡村银行(Grameen Bank．GB)，主要向农户发放小额信贷，被誉为世界规模最大、效益最好的扶贫模式。到2007年底，该银行已成功覆盖全国64个地区6．8万个村的近660万贫困人口(其中97％的贷款人是妇女)，贷款额超过57亿美元，还款率达到97％以上。乡村银行的服务对象只限于穷人，并且主要发放给妇女，贷款仅资助生产性项目，特别是非粮食生产的各类小型生产项目，主要是小手工业和副业。这种小额、短期信贷方式，以小组内联保代替担保，直接贷款到户，手续简单方便易行。最初的乡村银行完全是政府所有的，银行的资金也主要来自于联合国发展金融组织、福特基金、挪威援助组织以及孟加拉国政府。20世纪90年以后，乡村银行允许会员持有本行股份。目前，乡村银行92％的股份是由借款人持有，而政府只持有8％的股份。而且乡村银行对低成本资金的依赖性也逐渐降低，从商业资源中获得了越来越多的可借贷资金，实现了乡村银行的可持续发展。

（二）、小额信贷在印度尼西亚的发展

 印度尼西亚的小额贷款部是印度尼西亚唯一从事小额信贷业务的国有商业银行，是由印度尼西亚的人民银行(Bank Rakyat Indonesia，BRI)在1984年成立的。小额贷款部通过将其3 700个乡村信贷部(UD)分支机构组成的网络作为赢利中心，通过存贷利率差所获的信贷服务收入，完全可以覆盖其运营成本，并利用所获利润，不断扩展金融服务业务的广度和深度。截至2004年底，在BRI发展的4 500个分支机构，有96％的小额信贷业务实现了赢利，成为印度尼西亚最大的小额信贷提供机构，也是目前世界上公认的提供小额信贷比较成功的例子。对于国际小额信贷运动来说，BRI最大的贡献在于，它以事实向人们表明：①正规银行可以从事小额信贷活动，但应该设立独立的小额信贷部并采取完全不同的风险管理技术；②传统的国有政策性银行，可以在不改变目标客户群体定位的条件下，通过权力下放、建立适当的员工激励计划以及充分重视一线信贷员的重要地位，改制为具有财务约束的营利性的商业银行。

（三）、小额信贷在马来西亚的发展

马来西亚科学大学政策研究中心教授大卫·吉朋斯(Davids·Gibbons)是学习、引进GB扶贫模式的复制者和实践者。1986年1月，他在马来半岛的阿曼那进行GB式的放款操作。1986年6月，大卫·吉朋斯教授把项目更名为扶贫信贷组织(AIM)。AIM的正式名称是“注册马来西亚伊克提亚公司基金理事会”，按照定义，它是一个以资助穷人为目标的，非营利、非政府的私人信托投资公司。AIM的创始资金是马来西亚伊斯兰经济发展基金提供的原研究项目的结余资金。AIM的机构分为三个层次：总部、地区办事处、分支办事处。AIM的资金按用途可分为两部分，一部分为借款资金，一部分为项目启动资金和行政经费。其项目启动资金和行政经费也有两个来源，大部分来自政府和APDC(亚太发展中心)，其中APDC的资助约占一半；小部分来自公司自身收入。AIM具有一套有效识别目标群体的做法以区分贫困与不贫困的界线，执行妇女借贷优先原则，并得到国家宏观政策的支持。

 （四）、小额信贷在印度的发展

 在过去的几年里，印度政府一直在鼓励发展小额信贷，并将其作为对“农村综合发展项目”(IRDP)类型的扶贫项目的一种替代，因为小额信贷活动的特点和优点是可持续性，印度财政部已经表示国家预算增加对小额信贷机构的投入。中央银行——印度储备银行(RBI)在1999年4月宣布的信贷政策中专门提到鼓励发展小额信贷，而且现已建立小额信贷业务部门。经过十多年的努力，印度的小额信贷已到了起飞点，小额信贷机构正在向可持续发展的新轨道迈进。印度小额信贷起飞的成功经验是：①印度政府的积极支持和对小额信贷理念的改变。印度政府在成功小额信贷机构实践基础上制定出有创新的前瞻性的政策。适宜的政策与商业化的小额信贷机构的有机结合，使印度的小额信贷产业充满新的活力。②印度小额信贷行业建立了小额信贷网络。不仅帮助解决意识问题，还有助于经验交流，机构水平的提高，也能发展成小额信贷自律组织。

 （五）、小额信贷在玻利维亚的发展

玻利维亚阳光银行的前身是成立于1987年的非政府组织PRODEM，1992年被玻利维亚银行和金融实体监管处(SBEF)正式批准，成为一家专门从事小额信贷业务的私人商业银行。到1998年末，玻利维亚阳光银行的低收入客户已经达到81 503户，而这占到玻利维亚整个银行系统客户总数的40％，可以看出阳光银行在玻利维亚的银行系统中占据关键地位。阳光银行主要在城镇开展业务，并收取高达50％的年利率，不依赖于补贴便可实现财务上的可持续，1998年阳光银行的资本回报率和资产回报率分别高达70％和4.5％。阳光银行平均贷款余额超过900美元，这大概是乡村银行(GB)的9倍，说明其客户的经济状况要远远好于GB。有关研究(Sergio Navajas et aL．1998)发现阳光银行的典型客户均为“穷人中那些最富有的人”或者“位于贫困线以上的非贫困人口”。目前阳光银行模式已被拉丁美洲其他9个国家模仿和借鉴。

（六）、小额信贷在中国的发展

1993年中国社会科学院建立的易县扶贫经济合作社是中国第一个真正意义的小额贷款组织，至今为止，小额信贷在中国已经有16年的历史，但小额信贷在中国的发展总体来说还是比较缓慢和不均衡。中央银行试点成立最早的小额贷款公司是2005年12月27日开业的山西平遥晋源泰、日升隆小额贷款公司。包括河北、山西、内蒙古三省(自治区)的华北，是全国小额信贷开展最早的地区。据统计，截至2008年末，中国的小额贷款公司达390家。目前，中国非正规金融机构的小额贷款组织主要有两种类型，一种为扶贫性质的民间社团，另一种为以赢利为目的小额贷款公司。其中，比较大的小额贷款组织覆盖面达到5000左右的农户，小的不到l000户，其开展的小额贷款保持了较高的还款率，表现出了顽强的生命力。据调查，正规金融机构中的农村信用社小额贷款业务正式开展的时间并不长，但已经成为广大农民获得小额贷款支持的主要形式之一，其农户小额贷款业务量和贷款总额均呈不断增长趋势，有效发挥了农村信用社支农主力军的作用。

我国小额信贷组织的运作框架大致如下：

1、只贷不存，不得吸收存款。资金出于股本、捐赠及单一来源的批发资金。

2、对“三农”的贷款比例不得低于70％，其中 5万元以下农户贷款比例不得低于75％贷款利率放开，可围绕法定利率上下浮动，但上限不得超过法定利率的4倍。

3、以信用贷款为主，担保贷款、抵押贷款为辅，每笔贷款不得超过10万元，只能在机构所在的行政区域内经营。

4、注册资本不得低于1500万元，机构发起人数不得超过5人，资本充足率不得低于8％，不良资产超过10％时，停止其办理委托贷款业务。

目前我国小额信贷大体上可以分为三种类型：

1、是大银行提供的下岗失业担保贷款、助学贷款和扶贫贷款，总计有几千亿元的贷款额度。

2、是农村信用社的小额贷款，有6100万农户享受到1927亿元贷款，覆盖面占到全部农户的27.3％；还有一部分农户联保贷款，约有1200万户享受到141亿元的贷款；

3、是目前存在的100多个非政府小额信贷组织，提供了约10亿元的贷款。

二、小额信贷在中国的发展存在的问题

 小额信贷作为一种新型扶贫模式的制度安排，在许多发展中国家取得了很大的发展，彻底改变了传统扶贫项目过多依靠政府财政资金的局面，也改变了传统扶贫模式中出现的大量资金难以到达贫困者手中，难以改变贫穷面貌的局面。但是，作为一种新的金融制度，小额信贷在 30 多年的发展过程中，出现了形形色色的模式，也出现了很多问题，而这些问题无论从理论角度还是在并没有全部得到解决，甚至对于某一问题已经得到大众认可的结论,也并不一定是适合所有国家的。 

国内小额信贷发展中也出现了不少问题：多数是项目小额信贷，不可持续；少数的小额信贷机构主要关注短期的还款率和财务状况；完全依赖外部资金注入（目前央行试点的小额信贷有限公司除外）；人力资源匮乏；管理信息系统不健全等。以上都是小额信贷机构本身的一些问题，除此之外，我国小额信贷机构还面临机构合法性、利率控制等政策性环境的制约（央行试点的小额信贷有限公司正在改变这一状况）等。 回顾我国小额信贷的发展历程，主要问题有三个方面：

（一）小额信贷机构本身的诚信评价及风险控制能力。

小额信贷组织如何能够让社会公众相信和接受，如何能够让金融监管当局相信和接受，如何能够保证控制住金融风险，不给金融市场和社会造成经济动荡和伤害，是我国小额信贷发展中遇到的首要问题。为了控制相关的金融风险，我国对小额信贷机构的运行规则，选择了只贷不存的方式。作为信贷机构，只贷不存，自然是可支配资金越办越少，限制了规模扩张和进一步发展的潜力。

（二）借款人的诚信评价及债务偿还能力。小额信贷的对象是低收入者，主要是贫困农户。这个社会群体经济实力差、缺乏偿债能力。小组联保和物权抵押在我国市场经济发展现行阶段尚缺乏可执行力，严重地影响了贷款质量；

（三）小额信贷模式的选择及相关法律法规。比较各国小额信贷的模式和经验，我国不能简单地选择某个国家现成的成功经验，而是要借鉴各国成功的经验，并根据我国的具体国情，设计适合我国市场经济发展现行阶段要求的小额信贷模式，并在此基础上建立相关的法律法规。

通过对小额信贷国际经验的分析，以及对我国小额信贷发展过程的回顾，我们认识到，发展我国的小额信贷，需要解决好以下几个突出的问题：

1、小额信贷最终偿还的保障机制；

2、小额信贷机构的存贷平衡和持续发展；

3、小额信贷运作成本过高的问题；

4、法律法规对小额信贷的保护。

三、借鉴国际经验，特提出以下几点解决方案

（一）建立小额信贷最终偿还的保障机制。

最终偿还是小额信贷健康运行和持续发展的核心条件。小额信贷作为低收入者，主要是贫困农户的创业资金，存在着较大的创业失败风险。如果创业失败，资金损失，如何使信贷资金得到最终偿还，是确立小额信贷模式需要解决的首要问题。目前，我国小额信贷最终偿还的保障措施主要可以分为两个方面：一是设置物权抵押。二是采取多人联保自治。但是，低收入者大多无力提供物权抵押，即便有少量的物权可供抵押，譬如土地承包权、房屋、农业产品、手工业产品和牲畜等，当出现贷款违约延误时，对低收入者执行没收这种物权抵押也是十分困难的。如果真的执行没收上述抵押，会加深低收入者的贫困程度，使其无法维持最基本的生产和生活，其结果与小额信贷的基本宗旨相悖。对低收入者采用多人联保自治的方式，当借款人创业失败，出现贷款违约延误时，对他们的担保人要求偿还，也会遇到同样的困难。因为，担保人也是低收入者，执行担保人微薄的财产，将会造成担保人的进一步贫困，使其无法维持最基本的生产和生活。解决这一问题的关键，在于把握低收入者最终所拥有的自身价值，即劳动能力。采用未来劳动收入为抵押，作为小额信贷最终偿还的保障，在我国市场经济发展现行阶段应是可行的。

(二)为小额信贷借款人提供未来劳动机会优先权的承诺

采用未来劳动收入为抵押，需要有未来劳动机会的支持。目前，我国小额信贷依靠财政补贴和国内外捐助。补贴和捐助很难使低收入者普遍受惠，也不利于小额信贷的持续发展。若将这种支持改为财政或社会团体为低收入者出具提供未来劳动机会优先权的承诺，支持低收入者申请贷款，将对各当事方都有利。具体的操作方式是：财政部门或社会团体在小额信贷中为借款人出具书面承诺，承诺当借款人创业失败时，承诺人将为其提供优先的劳动机会，并代理贷款人扣缴借款人一定比例的未来劳动收入，直接转入贷款人指定账户，直到贷款偿清为止。采取这种方法，对财政部门或社会团体而言，节约了原来的财政补贴和社会捐助资金，并且获得了廉价劳动力，以满足目前我国财政支出资金兴建的修路、治河、治沙、植树等采用大量简单劳动项目上关于劳动力的需求；对低收入者来说，可以放心大胆地借款创业。创业失败也可以通过未来几年的劳动收入还清贷款，然后重新申请贷款再次创业；对于小额信贷机构来说，贷款有了还款保障，即便贷款项目失败，最终也可以从财政部门或社会团体得到偿还。在这种模式下，小额信贷机构将面临的信用风险主要是：

1、借款人丧失劳动能力或拒绝劳动机会；

2、财政部门或社会团体缺乏劳动机会。

对于这些风险，小额信贷机构可以采取一些附加措施来弥补：

1、贷款对象定位在有劳动能力的低收入者身上，贷款金额不得超过简单劳动5年的收入金额。借款人未能还清贷款之前，不得在任何机构申请任何形式新的贷款；

2、借鉴孟加拉小组贷款的模式，让拥有劳动力的多个家庭组成互助小组，小组联保自治，一家违约，多家劳动收入可供抵偿；

3、借鉴印度尼西亚人民银行（BRI）的经验，设立一定的物权抵押，作为附加的还款保障。

(三)允许小额信贷机构开办乡村储蓄业务。

通过依靠未来劳动收入抵押的方式，使小额信贷有了可靠的还款保障，自然减少了小额信贷机构的金融风险，使其可以从市场上吸收存款并参加金融同业拆借市场，以获得充足的信贷资金来源。有贷有存、存贷平衡，才能确保小额信贷健康、持续地发展。

(四)对小额信贷机构实行利率自由化。

小额信贷运作成本过高，采用一般利率无法弥补其成本。因此，可以借鉴玻利维亚阳光银行的经验，对远离城镇的农村地区实行小额存、贷款利率自由化，以加速小额信贷的商业化进程。

(五)建立机构多元化并行的小额信贷运行体系，使其各自因地制宜地开展业务，使小额信贷全面覆盖我国的各个地区。

特批专营小额信贷机构与正规商业银行并行办理小额信贷业务，发挥双方各自的优势。专营小额信贷机构具有机构灵活、深入农村、利率自由等优势；正规商业银行具有信誉卓著、技术先进、依托经济发达的城镇和资金规模巨大等优势。借鉴拉丁美洲设立小额信贷机构的经验，将小额信贷机构分为依循银行法运营的机构和依循小额信贷相关法律法规运营的机构。在机构多元模式下规范业务相关法律法规，以支持小额信贷在我国的快速发展。

参 考 文 献

孙若梅：《为谋生而自立:世界小额信贷的模式及目标》，《21世纪经济报道》2006年10月28日。

陈颖、王胜邦，《小额信贷机构监管的国际经验和中国实践》，《新金融》2006年第7期。