房地产税制改革之探析

一、我国现行房地产税制存在的主要矛盾

二、国个房地产税收政策的比较分析

三、房地产税制改革的总体思路

内 容 摘 要

摘 要：我国现行的房地产税制已不适应市场经济的发展，存在着重流转，轻持有，税制不统一，立法层次低、征税范围窄、配套制度不健全等问题。为此，在立足当前的经济发展状况和社会需求的基础上，通过合并税种，下放管理权限，开征不动产闲置税、完善各项配套改革措施等，尽快完善税制，缓解社会矛盾，促进房地产市场持续健康发展。 

房地产税制改革之探析

 

一、我国现行房地产税制存在的主要矛盾 　　我国现行的房地产税制中，涉及到营业税、土地增值税、房产税、城市房地产税、契税、耕地占用税、印花税、城镇土地使用税、土地使用费等10余类。随着住房制度的全面改革以及房地产市场的建立和发展，房地产税制与经济发展存在矛盾，不同税种之间也存在冲突。这不适应当前人们已购有较多较高价位住宅，需要进行有区别的财产占有关系的税收再分配调节，缓和社会矛盾的迫切要求，也不适应需要通过税收调节房地产供需关系及其结构，促进房地产市场持续健康发展的现实要求。 　　(一)重流转，轻持有 　　房地产持有阶段课税少、税负轻；而流通环节，多个税种同时课征。着重对营业性房屋、个人出租房屋征税，如个人房屋出租收入既要征收房产税，又要征收营业税和个人所得税，明显存在重复征税的问题。但不对个人非营业性住房征房产税，这相当于给了土地持有者无息贷款，只要未流通，就无须为土地的增值而纳税。这样做实际上鼓励了土地持有，助长了土地投机，导致了高房价与高空置率的存在。据国家统计局发布的数据，截止2007年4月，全国商品房空置面积为1.27亿平方米，其中空置商品住宅0.69亿平方米，全国空置率超过25%，大大超过国际公认的10%的警戒线。一边是1亿多平方米的商品房白白空置，一边是大量迫切需要住房的居民买不起房子，这一不正常的现象已到了需要严重关注的时候了。 　　(二)税制不统一，内外两套有违公平 　　内企及华籍居民适用房产税、城镇土地使用税、耕地占用税和土地增值税，外企和外籍人士适用土地使用费和1951年当时的政务院公布的《城市房地产税暂行条例》的城市房地产税。这不仅给税收征管增加了难度和成本，还造成内外资企业竞争起点不同，税负不公，不利于统一市场的构建和市场经济体制的培育发展。 　　(三)税收立法层次低，征税依据不太充分 　　按税收法律主义原则，税收的征收必须基于法律的规定进行，没有法律依据，国家就不能征税、任何人就不得被要求纳税。这里所指的法律仅限于国家立法机关制定的法律，不包括行政法规。但我们现行的企业房地产税、城镇土地使用税，其法律依据是由国务院制定并以暂行条例的形式颁布实施的行政法规，级次较低。 　　(四)征税范围窄，财政功能不强 　　房产税限在城市、县城、建制镇和工矿区征收，还把行政机关、人民团体、军队自用、财政拨付事业费的机构、个人居住用房等房产列为免税对象；土地使用税也排除了农村土地，仅限于对城镇土地征税。房地产税范围过窄，税基偏小，收入不高，也使其难以成为地方政府的主体税种。 　　(五)税、费不清，费高于税 　　目前，我国涉及房地产开发、销售全过程的所有税收，约占建设成本的9%；而如配套费等各类规费却达到41%。 　　(六)配套制度不健全，税收征管难度大 　　考虑到将来的税制改革，需要进行财产评估的税种和数量会很多，而我国的房地产评估业起步较晚，既不规范也不成熟。房产评估制度作为房地产税收的主要辅助手段还很不健全，目前还无法帮助实现房地产税收的顺利征收。 　　 二、国外房地产税收政策的比较分析 发达国家和地区政府非常重视房地产税制的建立和完善，并以之作为调控房地产业运行的重要手段和财政收入的重要来源。国外房地产税种设置主要分为以下三类：

1.房地产取得税制，主要有登记许可税、印花税、不动产取得税 

2.房地产保有税制，主要有不动产税，财产税、定期不动产增值税。 3.房地产转移税制，主要有以所得税形式对房地产转让收益课税、直接征收土地增值税，对房地产投机中的增值课税。 比较分析国外的房地产税收制度，他们具有以下三个特点： 1.从税收的分布结构来看，国外重视对房地产保有的征税，而房地产权转让的税收则相对较少。这样的税种结构极大鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有房地产税率避免了业主控制或低效率使用财产，刺激了交易活动，这既繁荣了房地产市场，又推动了房地产要素的优化配置。 与此相反，我国对房地产，特别是土地的保有税负低，使几乎占城镇土地总量98%的土地由企业无偿或近似无偿地取得和持有着。 2.从税负水平的角度看，国外房地产财税政策坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则。宽税基，即对除公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免征外，其余的不动产所有者或占有者均为纳税对象。这就为稳定充足的房地产收入提供了物质基础。少税种，即国外设置的有关房地产的税收种类较少，一方面可以避免因税种复杂而导致重复征税等税负不公现象发生，另一方面又可以降低税收征管成本，提高税收效率。低税率，能够在税基较宽、征收效率较高的前提条件下，为地方财政创造相对充足和稳定的收入来源。 相对而言，我国现行的房地产税制存在着税基窄、税种复杂及收入不公平等弊端。税基窄主要表现在两个方面：一是房地产税不具备完全的财产税性质，大量的个人所得非营业性用房产被排除在课征范围以外；二是有关房地产流转或经营的税负过高，导致部分房地产通过隐性市场交易，逃避纳税义务。税种复杂的结果是一方面让部分逃税者有机可乘，另一方面却又让部分纳税者有被重复征税的可能。税收不公主要指目前我国内外两种不同税制并存，外资的房地产企业税负水平远低于国内企业。从上面存在的问题可以看出，现行的房地产税制和政策既不能体现税收的效率原则，又缺乏税收公平的含义。 3.“明税、少费”是国外房地产税费政策的另一重要特征。国外的行政事业性收费一般分为两类：一为规费，二为使用费。对于房地产而言，无论处于社会再生产的任何环节，要交纳的规费都很低，一般仅占房地产价值的1%-2%左右。即便如此，在西方许多国家，它也被列入地方财政预算，明确使用方向和范围，而不列入预算的规费一般都被设置特定的作用，对于使用费的征收，充分体现了“谁受益，谁纳费”的公平原则。 考察我国当前商品房的价格构成，各种形式的收费总额已与商品房的建造价基本相当，这是收费政策极端不合理的一种表现。一是地价、城市建设费与基础设施配套费同时征收，同时征收就等于重复征收，这不仅在理论上产生误解，更重要的是在实践过程中，房地产开发企业不堪重负，酿成商品房房价过高的恶果；二是属于政府及其部门行政管理工作性的项目，也向房地产开发经营企业频繁伸手；三是行政事业性收费的权力实质属于政府各部门，这样一种分散征收、分散管理的方式造成资金筹措上的高成本、资金使用上的随意性和沉淀性，不能体现“谁交费，谁受益”的公平原则。　　三、房地产税制改革的总体思路 　　采取“一清，二转，三改，四留”的办法，即对现行涉及房地产方面的税种进行整合，清理取缔不适应经济发展的税种，合并税基重叠或有紧密关联的税种；将流转环节过重的税收负担转移到房地产持有阶段；把一部分体现政府职能，属于税收性质，且便于税收征管的收费，改为征税；对符合国际通行作法，又属必要的少量规费，继续规范化保留。统一内外资企业的房产税，简化税制；提升房地产税收的立法层次；扩大税基，公平税负；建立和完善房地产估价制度等配套措施，促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。现作出房地产税制改革的具体设想 ：　　 (一)合并税种，开征统一规范的物业税或不动产税 　　把房产税、城市房地产税、城镇土地使用税和土地使用费，以及属于税收性质的其他收费，合并为全国统一的物业税。既包括房屋、土地，又包括难以算作房屋的其他地上建筑物及附着物。我国物业税的主要设想如下： 　　1.扩大征收范围，确定征免界限。要改变房地产税收重流转，轻持有的现状，就必须适应市场经济发展的要求，扩大不动产的征收范围，取消那些不适应现实情况的减免。一是取消个人所有非营业性住房免税的规定，初期可把征税范围只限制在非普通住房，特别是对占用土地资源多，拥有住房面积大的豪宅、别墅等高档房实行高税率，而对占土地资源少、拥有住房面积小的低收入阶层给予税收减免政策。这样可改变部分居民买不起房，而买得起的人因持有成本过低，就多买多占的现状。这笔税款应专项使用，作为廉租房、经济适用房建设专项基金，鼓励房地产开发企业积极建设廉租房和经济适用房，也可作为对符合城镇居民最低生活保障标准且住房有困难的家庭提供购房或住房租金补贴，这样将高收入者的收入转移给低收入者，抑制目前我国逐渐拉大的收入差距，控制收入分配中的“马太效应”，缓和社会矛盾，构建和谐社会。二是取消对事业单位有关免税的规定，把非公益性事业单位和社会团体用地用房纳入征税范围。三是把农村的工商营业用房和高标准住房纳入征税范围。 　　2.对房产税以评估市场价作为计税依据。现行房产税一是从价计征，是以房产余值(房产原值一次扣除10%--30%后的余值)作为计税依据；二是从租计征，以租金收入作为计税依据。这很不合理，按历史成本价余值征收，使得税收收入与房地产价值背离，国家不能分享土地增值收益，还将承担通货膨胀损失；从租计征的则对其实际租金难以把握，且对经营行为征税与营业税有交叉；而且对同一宗房地产按从租计征与从价计征两种方法分别计算出的税额相差很大。同时，将现行的企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税合并为企业所得税，适用于内外资企业。将外资企业和外籍人员纳入房地产税的纳税义务人之中，实现房地产税制的内外统一。　　3.对土地使用税应按类型和用途分别制定税率。现行城镇土地使用税是分地区按单位面积实行固定税额的办法，一是国家不能及时分享土地增值收益；二是税率过低，且不同等级土地之间的税额差距太小，体现不了调节级差收入的作用，对促使土地使用者节约用地，提高土地使用效益等方面的效果不明显；三是随着城乡经济的发展，许多地方城乡结合部难以区分，分设在城乡的企业由于地理位置的不同，也会产生税负差别；四是部分减免税规定，过多地照顾了纳税困难企业，不利于一些占地面积大而经济效益差的企业加强自身的经营管理，影响企业间的平等竞争。对此可借鉴国际通行作法，对个人住房按类型、经过评估的市场价格采用三四级超额累进税率制。 　　4.全国税率应有弹性。我国地域广阔，经济发展极不平衡，全国不宜采用统一税率。可设立一个弹性控制区间，各地根据经济发展的水平、纳税人支付能力等因素，在许可的范围内选择适用的税率。从计税环节来看，房地产税收集中在建设的增量方面，即在房产和地产的流通交易环节设置了主要的税种，而在房地产保有期间设计的税种非常少，且免税范围极大。这种典型的窄税基模式造成了严重的税负不公平，也对房地产市场的健康发展设置了障碍。一方面，房地产交易环节的税费过于集中势必提高新建商品房的价格，从而带动整个市场价格的上扬，造成商品房的积压和空置，制约市场正常的生产与再生产进程。另一方面，房地产保有环节税费种类过少，阻碍了土地有偿使用市场的建立与健全。对土地的保有税负过低，使得大多数由使用者无偿取得的土地仍然近似无偿地被持有着。这不仅抑制了土地的正常交易，助长了隐性流动现象的蔓延，还直接阻碍了划拨存量土地步入市场的进程，使得土地作为资产的要素作用无法得到发挥，土地闲置与浪费的现象日趋严重。　　(二)提高立法级次，下放管理权限 　　中央制定物业税的基本法，对税法要素做原则性规定，而由省级立法机关或政府制定细则，明确具体征收范围、税目税率、减免优惠、实施办法及其征收管理等，不仅有利于维护中央的税制统一，而且有利于各地因地制宜、灵活处理税收问题，充分调动地方政府的积极性，逐步把物业税培育成为县市级地方税的主体税种。 　　(三)开征不动产闲置税 　　目前，土地、房屋资源浪费现象相当严重，存在大量已征未用和购而不用的情况，有的地方政府还征用大片土地，等待招商引资时高价出让。国内有1亿多平方米的商品房空置总量，其中空置一年以上的超过50%，占压资金超过2 500亿元。而我国商品房开发商大多以银行贷款为主，房子销售不出去，必将威胁金融业的良性运行。为制止这种坐享房地产自然增值带来的收益的行为，打击囤积居奇，抑制非理性投资，制止资源浪费，优化资源配置，防范金融风险，需要采取税收强制措施，开征不动产闲置税。这样可大大增加国家的税收收入，非常有效地遏制房地产投机，避免任何因房地产泡沫给国家发展带来的负面影响。 　　(四)完善各项配套改革措施 　　1.是建立和完善房地产登记制度，全面掌握房地产各方面情况，找准征税目标。房地产产权登记制度是房地产管理的最基本制度，也是税收征管的最基本依据。完善我国的房地产产权登记制度，主要包括：第一，改变当前对房地产多部门登记、分级登记、分块等级的管辖制度，建立统一的房地产产权登记制度；第二，明确房地产产权登记内容，改变目前房地产登记以物权登记为主的现状，要涵盖影响房地产价值及流转的所有登记；第三，建立统一的房地产产权登记簿，统一房地产产权登记信息，主要包括座落、利用情况、所有权状况、和城市规划用途等；第四，统一登记政策和程序。 2.是建立和完善以房地产市场价格为依据的价格评估体系。房地产税的有效征收必须建立在对房地产价值的正确评估之上。《中华人民共和国城市房地产管理法》中已经明确规定：国家实行房地产价格评估制度。从国外财产课税的实践来看，保证财产评估的公正和效率是课征财产税最核心问题。为此，必须建立和完善房地产估价制度。主要包括：第一，建立一套适应于市场经济发展的具有独立性的专业房地产评估机构；第二，加强对房地产价格评估理论、评估方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产估价理论、方法体系，为房地产税收计征提供科学的依据；第三，加快房地产估价人员资格认证制度建设，培养起一支富有实践经验、精通房地产估价理论的房地产估价师队伍。 3.是注意房地产税制改革与其他税制之间的协调。房地产税制的变动，将关系到有关房地产业的多项税收和收费，因此，要把该项改革和整体税制完善结合起来，处理好相关税种之间的关系。同时，改变计税依据。原则上应对我国境内使用土地和拥有房产的单位和个人都征税，并将农村的非农业用房、用地纳入征税范围，但可根据各地情况制定一些相应的政策措施。 同时，根据社会经济的发展变化，改变税基规定过死、计税依据不科学的做法，以评估值作为计税依据，并设置比例税率，使其计税更为合理，收入更具弹性。对于原房产从租计税的税率和办法也应作调整还可以考虑.将房产税和土地使用税合并，在财产税体系中统一设置房地产税。计税依据按照国际惯例规定为房地产的市场评估值，征收范围扩大到所有由国家和集体拥有并控制的房地不动产。税率可由各地方政府确定，确定的依据为各地方政府当年除房地产统一税收收入外财政收支缺口与应征房地产统一税的房地产评估后的市场价值。基于“谁受益，谁支付”的原则，税率应分档次，如市中心地段的税率应高于郊区，中心城市的税率应高于小城镇，这样使税负更公平合理。　

参 考 文 献

[1] 李明会.房地产税改的难点、步骤及深层次问题综述[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2007(1). 　　[2] 周祖德.构建和谐税制[J].重庆工商大学学报(西部论坛)，2005(6). [3] 房地产行业协会.中国房地产税收制度改革探析,2011(12) [4] 陈莹莹.关于我国房地产税制改革的研究综述,2012(6)