目 录
一、农村信用社现状分析。 第2页
(一)“主力军”地位带来双向垄断权
(二) 产权关系与控制关系存在内在矛盾
（三）政策性只能与商业化结构
二、农村信用社的改革与发展探讨。 第4页
（一）关于深化农村信用社股份制改革的问题
（二）关于农村信用社承担政策性金融业务问题
（三）关于农村信用社改革后农村金融服务弱化问题
（四）关于农村信用社改革与农村经济综合改革配套问题
（五）深化农村信用社改革的政策建议
三、余论 第6页
内 容 摘 要
农村信用合作社，是具有中国特色的社会主义的合作金融，其财产所有权归集体所有。农村信用社的发展也是国家一直十分关注的，目前，农村信用社在党和政府的指导下进行了一系列探索性的改革。本文旨在分析当前农村信用社改革的现状和问题，从而进一步探讨其未来改革发展的大致方向与措施，如其产权改革等。
关 键 词
农村信用社 产权 改革机制
浅析农村信用社的改革与发展
我国的信用社是在自愿的基础上组织起来的互济互惠金融组织,股份制只具有象征性的意义。信用社所需周转资金，由人民银行各县支行在周转性放款中核放。在体制改革之前，信用社的主要任务有两项：一是贯彻执行阶级政策，通过多种形式的运动整顿领导班子，清理“阶级异己分子”、“脱化变质分子”，保持阶级队伍的纯洁和中、贫农优势。二是坚持不以盈利为目的的办社方针，组织调剂资金帮助解决中、贫农生产生活困难，与高利贷作斗争，巩固农村社会主义金融阵地。
一、农村信用社现状分析
目前很多地方的农村信用社纷纷改建成社区商业银行，无论名称怎样改变，都不应该丢掉其合作性质。应当在此基础上适当借鉴已有改革的经验，对农村信用合作社进行改制。据资料反映，近几年经人民银行票据对冲和政府财税减免，信用社已消化“历史包袱”3000亿元，到2007年底仍有“历史包袱”5000余亿元，较1973年全国信用社亏损2，300万元，34年间亏损增加了21，739倍，“改革的交易费用极其高昂”。解决信用社的严重亏损，实现财产保值、增值，产权明析固然重要，管理科学，完善内部激励机制也刻不容缓。信用社亏损是老问题，过去也曾有个别“三靠社”，即：贷款靠拆借，亏损靠补贴，福利靠调剂。
1964年开始，试办信用合作乡联社、区联社，后扩大到县、地（市）联社，资金调剂范围不断扩大，搞活了亏损社的业务经营。改革初期，试行分类指导下的经营承包责任制，对亏损社实行“亏损包干，减亏分成，定额拔补，限期扭亏为盈”，减亏分成职工奖励不得超过盈利社职工人均奖励，长期亏损，扭亏无望，信用社降为信用站。这种简单明了易于考核操作的激励机制，对抑制、消化信用社亏损起到很大作用。
具体有以下几点：
（一）“主力军”地位带来双向垄断权
在农村金融市场，农信社逐渐成为金融产品和服务的主要提供者。在政府实施金融支农政策的外部环境下，逐步形成了农信社的双向垄断地位，且在偏远及欠发达地区表现尤为明显。一方面，在农村金融市场造成了金融服务的局部垄断，利率总体偏高。在利率尚未完全市场化的情况下，农信社具体经办人员掌握着较大的自由裁量权，无法完全按照市场原则公平放贷。另一方面，农信社作为支农“主力军”，政府不得不在利差保护、财政补贴、准备金率、再贷款等方面给予诸多特殊优惠，从而缺乏严格的市场约束机制， 提高竞争力、改进金融服务的内在动力不强。
（二）产权关系与控制关系存在内在矛盾
我国农信社先天不足，即合作金融异化。从持股结构来看，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成了金字塔形的持股结构；从治理结构来看，省联社对市县联社拥有绝对的控制权，形成了倒金字塔形的控制结构。在人事方面，市联社、县联社的理事长、主任等高管人员分别由省联社、市联社直接提名任免；在经营自主权方面，省联社对下级联社的经营、分配、资产处置等干预较多，业务指导与行政指令的边界比较模糊，对市县联社的贷款审批权限实行自上而下逐级核定，甚至对市县联社资金上存下达指令性指标，加剧了部分市县联社信贷资金外流。这种总分式格局的核心是行政控制而非法人治理，容易造成产权制度的边缘化。
目前，信用社“三会一层”的组织架构虽然形式上基本建立， 但由于股本金结构失衡、股权分散虚置、同股不同权、股金稳定性较差等因素，社员代表大会、理事会难以充分行使职能。外部股东不能有效参与信用社经营管理并实施监督， 难以实现所有人、管理人、责任人之间的权责匹配， 容易产生内部人控制的问题。特别是农信社理事长往往身兼党委书记， 可以直接提名监事长人选，使之检查监督权形同虚设。同时， 省联社管理偏向行政化、集中化，“越位、缺位和串位”现象突出。其与省级政府之间的天然联系，客观上将中央政府对农村信用社的隐性担保责任承接到省级政府， 而农信社对风险救助的预期进一步增大了道德风险。社员代表大会、理事会有名无实，内控机制不完善，也使得农信社系统近年案件频发， 个别地区农信社甚至不得不予以撤销。
（三）政策性职能与商业化构
架下的盈利冲动导致功能异化从我国政策性金融发展历程来看，主要依赖专门机构作为政策性金融实施载体，往往难以避免机构政策性功能的异化。一方面，政策性职能成为金融机构索取特殊优惠和政策保护的砝码； 另一方面， 在同质化的监管和考核方式下，盈利冲动又促使机构不断开辟和拓展自营性业务范围，逐渐偏离政策目标的预设轨道。
农信社作为具有合作性质的银行业金融组织，不属于政策性金融机构，较之政策性银行具有天然的商业化、盈利性冲动，但从其发展历程看，始终与地方政府存在千丝万缕的内在联系，在涉农小额信贷、发放财政农业补贴等方面承担了大量支农政策职能。实际上，目前农信社形成的大量坏账均带有补贴性质。财政属性和金融属性相混淆， 造成农信社改革负担沉重，加剧了其经营中的道德风险，而最终风险处置的责任仍将汇聚于政府财政。与此同时，农信社信贷服务重心转移和资金非农化现象显现。一方面，农信社存贷款大幅增长；另一方面，涉农贷款占比呈现下降趋势，部分经济较发达地区的农信社将经营重点转向城市工商业，甚至将大量信贷资金投入银行间市场、存放同业获取利差，从而加剧了资金流出。事实上，农信社作为商业性的金融机构承担过多政策性职能，导致其定位不清、功能指向不明确，既无法专注、高效地实现政策性目标，也无法轻装上阵实现股东权益的最大化。除定位、产权和治理结构等制度性、根本性问题外，农信社还普遍存在资产质量不佳、历史负担沉重、抗风险能力脆弱、从业人员职业素质不高等问题。
笔者再想重点论述一下以下两个方面：
1．部分农村信用社采取相关的变通方式强行达标
农村信用社改革中中央资金和农村信用社的自身努力相挂钩，资金扶持和农村信用社的改革目标相结合，大力鼓励农村信用社通过采取各种措施，降低不良贷款，提高资本充足率。但是，由于农村信用社的资产质量较差，往年的亏损挂账也较多，资本充足率不高，所以，要达到资本充足率的要求难度很大。为此，部分农村信用社利用人为的方式，在短时间内提高资本充足率、改善资产质量：把即将到期或者已经到期但是不能按时收回的贷款， 通过借新还旧、展期等方式转为正常的贷款，以此降低不良贷款率；通过提供虚假或者不合规的贷款担保来增加质押、抵押贷款比例，以此减少加权风险资产，提高资本充足率等；部分基层农村信用社的入股管理工作过于简单， 发放贷款的时候往往把入股作为先决条件，甚至有些农村信用社为了得到政府的相关政策支持，吸收了大量名为股金，实际上是存款的假股金。
2．农村信用社的法人治理工作进展缓慢
农村信用社进行改革的目标之一就是使农村信用社能够成为真正自主经营、自我发展、自我约束、自担风险的法人主体，要想实现这个目标，关键就是完善农村信用社的法人治理结构，转换相应的经营机制，但是实际操作过程的效果却不理想，究其主要原因，主要包括以下几个方面：首先，农村信用社的改革动机存在偏差，农村信用社进行改革的直接母的就是为了获取政府的政策支持，就是为了获得人民银行的资金支持。有些农村信用社，从管理人员到普通员工，都把国家的专项资金扶持当成国有商业银行核销不良资产，认为只要达到资金扶持的硬性指标就大功告成。其次，农村信用社的高级管理人员难以割舍手中的权力，集决策权、经营权和人事权于一身，而法人治理结构的改革要求去掉高级管理人员过度集中的权力。再次，农村信用社的所有权仍然缺位。改革过程中，虽然农村信用社在较短的时间内筹集了大量的股金，外部的股东比例大幅增加，但是外部股东在关心和推动农村信用社法人治理的工作中能动性却很小，因为外部单个股东的持股比例有限，导致股东权力具有较强的分散性，外部股东入股的最主要目的是想得到农村信用社更多的信贷支持，而不会关心农村信用社的法人治理结构是否真正的得到了转变，参与决策和管理的积极性有限。
面临如此多的问题，为进一步适应中国经济的发展，继续发挥农村信用社在金融体系中的巨大作用，农村信用社必须进行全方位的深化改革。
二、农村信用社的改革与发展探讨
农村信用社改革的方向和目标是明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，最终形成机制灵活、服务县域的县级法人金融机构；定位明确、具有一定区域和全国影响力的股份制商业银行或金融控股公司。其基本原则是：以产权结构改革为切入点，坚定不移地推进股份制改造，强力注入政府和社会各类资本，壮大资本实力。运用资本的力量促进治理结构的同步完善，形成定位明确、管理规范的各类股份制商业银行。在建立现代公司治理结构的基础上， 因地制宜、选择多样、发挥合力，充分发挥政府资本的杠杆作用，遵循社会资本的市场化选择，丰富金融市场的机构种类、层次和结构。在改革过程中，要争取部省共同试点（地方政府与央行和监管部门）、省市协调推进、政府资本和社会资本相互配合。
2003年，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》，标志着以产权制度和管理体制改革为主要内容的新一轮农村信用社改革工作正式启动。本轮农村信用社改革明晰了农村信用社产权，推动了农村信用社管理制度改革，特别是一些濒临退市的农村信用社消化了历史包袱，焕发了生机，产权得到优化，管理加强。同时，伴随着经济的快速发展，经营状况明显改善，金融竞争优势不断恢复。但由于多方面原因，县市法人信用社治理并没有达到预期目标，省级联社管理行政化趋势明显。农村信用社股份制改革问题，农村政策性信贷问题，农村金融服务空心化问题困扰农村信用社改革深化，面对新情况、新问题，迫切需要理清农村信用社改革与发展的思路，坚持农村信用社市场化改革方向。
（一）关于深化农村信用社股份制改革的问题
2003 年，我国农村信用社改革的一项重要内容就是以法人为单位改革农村信用社产权，经过几年改革试点，农村信用社初步建立起股份制、股份合作制、合作制等产权形式。然而，我们发现目前农村信用社仍未摆脱省级信用联社行政化管理，县市农村信用社法人治理有形无实等新情况、新问题。客观上讲，农村信用社出现上述问题并不是改革的结果，恰恰反映当前农村信用社股份制改革不彻底，需要进一步深化。只有坚持农村信用社产权改革的发展方向，才能明晰农村信用社产权制度，也只有清晰的产权制度才会增强农村信用社权、责、利的约束机制，吸引社会资金参股农村信用社，形成多元投资格局，增强其农村金融服务的竞争优势，形成农村经济与金融的良性互动。
（二）关于农村信用社承担政策性金融业务问题
长期以来，在农村信用社承担农村政策性金融业务固有的思维定式下，各界普遍关心农村信用社改革深化后农村政策性金融服务缺位问题。其实，从我国农村信用社发展历程来看，没有任何一部政策法规明确农村信用社应承担农村政策性金融业务，相反，将农村信用社改革成为真正“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体，始终伴随着农村信用社改革全过程；况且农村政策性金融业务目前已明确由农发行承担。为此，对于深化农村信用社改革，需要跳出农村信用社承担农村政策性金融服务的思维定式，鼓励农业发展银行改善农村政策金融服务，按照市场经济规则， 将农村信用社真正培育成为农村金融竞争主体，才有助于农村信用社改革的深化。
（三）关于农村信用社改革后农村金融服务弱化问题
农村信用社市场化改革后，农村信用社会不会在高回报的利益驱动下，偏离“三农”服务方向，导致农村金融服务减弱的问题，对农村信用社改革深化至关重要。由于农村信用社在农村有着地缘、人缘及政策优势，尤其是宏观管理部门对县域支农贷款给予正向激励和优惠政策，将吸引更多的信贷资金流向农村，因此，如何巩固农村信用社已有的经营阵地，提高农村市场金融竞争力才是改革后农村信用社面对的现实选择。
（四）关于农村信用社改革与农村经济综合改革配套问题
近年来，伴随着中国经济快速增长，农村经济活力增强，新的农村经济组织和专业化合作组织不断增多。农业产业化和农村城镇化步伐加快，农村金融市场容量、资金需求扩大。为此，深化农村信用社改革应置于新时期农村经济发展的大环境下综合考虑，注重农村信用社改革与农村经济综合改革配套，激活农村经济要素市场，加快农村土地流转，加大农业产业政策性扶持力度，改变农业的弱质性。同时，加大农村政策性、商业性保险市场改革，完善农村政策性金融服务体系，推进农村金融配套政策改革，激发农村信用社服务“三农”的活力，有效降低农村信贷市场风险。
（五）深化农村信用社改革的政策建议
如果说2003 年农村信用社改革是将部分农村信用社从濒临退市风险的边缘挽救回来的话，那么，后阶段农村信用社改革重在将农村信用社推向市场，真正成为“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的市场主体。为此，深化农村信用社改革重在完善产权制度和管理制度。一是完善省级联社管理制度，重构新型的省-县联社控股体制，理顺省联社与县联社关系，提升省级联社行业管理和服务职能，防止重蹈原有的信用社行政管理模式。二是深化县（市）级法人信用社产权制度改革。鼓励经济发达地区农村法人信用社向农村商业银行发展。将地处中小城市城郊的法人信用社整体改制成社区银行。对欠发达地区县市法人农村信用社，进一步完善股份合作制。对历史包袱过重的农村信用社，加大政策扶持力度，鼓励战略投资者并购重组，允许战略投资者税前利润消化重组农村信用社的历史包袱。总之，农村信用社产权制度改革，要集中体现股东权益的保护， “三会一层”法人治理的强化，“决策、执行、监督”制衡机制的有效发挥。
三、余论
社会各界对农信社的改革试点工作很关心，各种评论很多。总体上看，这些评论对农信社改革趋向评价积极，对产权和管理体制改革见解纷纭，而对农信社这些年来的工作似乎是“贬多褒少”，或者说是谈农信社过去的功绩和未来作用的文章不多。事实上，农信社50多年来在支持“三农”发展过程中起到了不可低估的作用，农信社在“三农”未来的发展中更将起到不可替代的作用。我国是一个有8亿多农民的大国，农村生产力水平仍较落后，农信社改革还不能完全都走市场化的道路，还必须适应我国经济发展不平衡的特点和地区农业生产力的发展水平，还必须有国家政策性的扶持。农信社改革的目的就是要通过产权和管理体制改革，使农信社真正成为农村金融的主力军和联系广大农民群众的金融纽带。全面正确评价农信社历史、现实和将来的地位和作用，不仅有利于提高全国62．8万名农信社职工和长期从事农信社监管工作干部的积极性，而且有利于推动农信社改革试点工作的顺利进行。
对于农村信用社，应该坚定不移的进行深化改革，这对于我国经济发展，社会稳定，对于全面建设小康社会，缩小城乡差距，是具有重大历史意义的。
参考文献
[1] 周小川.不断推进农村金融体制改革,积极支持农村信用社改革试点工作——周小川同志在深化试点工作会议上的讲话:摘要[R].2003-08-18.
[2] 刘明康.加强领导 精心组织 认真做好深化农村信用社改革试点工作——刘明康同志在深化试点工作会议上的讲话:摘要 [R].2003-08-18.
[3] 戴相龙.中国金融业在改革中发展[J].中国金融,2001,(10):4-5
[4] 秦学春.农村信用社建设面临的机遇与挑战.2007-01
[5] 张龙安.农村信用社股权改革面临困难.中国金融.2011-07
