预算外资金核算和管理

一、当前行政事业单位预算外资金管理体制中存在的问题

二、加强监管，规范核算

内 容 摘 要

 预算外资金是财政资金体系的重要补充，用于满足政府履行其职能的需要。我国预算制度改革与完善的目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。目前，政府承担职能所需经费并不能完全通过预算内资金实现，预算外资金是必要的补充。由于对预算外资金存在认识不足，政策法规不完善，管理手段不到位等问题，造成预算外资金管理漏洞，影响其规范有效使用，加强预算外资金管理现实意义重大。

预算外资金核算和管理

　　　　我国的预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能,依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算内管理的各种财政性资金。预算外资金是财政资金体系的重要补充，用于满足政府履行其职能的需要。我国预算制度改革与完善的目标是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。目前，政府承担职能所需经费并不能完全通过预算内资金实现，预算外资金是必要的补充。由于对预算外资金存在认识不足，政策法规不完善，管理手段不到位等问题，造成预算外资金管理漏洞，影响其规范有效使用，加强预算外资金管理现实意义重大。

 一、当前行政、事业单位预算外资金管理体制中存在的问题

预算外收入征管中缺乏有效的措施  

　　目前预算外收入基本上是部门报多少,财政就批复多少。这是因为单位收取预算外收入后上缴财政专户，上缴多少只能靠单位的自觉性，财政缺乏有效的收入监管办法。虽然已经出台有关预算外资金管理制度对加强预算外资金管理提出了严格的要求，但瞒报、少报预算外收入，截留、挪用、坐收坐支预算外资金的现象仍然普遍存在。由于缺乏有效的管理手段,财政部门很难准确核定部门单位预算外收入。一些职权部门权力大，收费项目多，收费也多，财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门， 造成各部门之间相互攀比，千方百计地增加预算外资金的收入，这既是收费带来的不良后果，也是乱收费现象屡禁不止的一个重要原因。一些部门和单位还把收费当作本部门唯一的或主要的目标， 而忽视了政府管理服务职能的发挥，使得政府行为扭曲。收费部门有了充足的收入来源，花钱大手大脚，各项经费支出标准超出国家规定，各种装备设施、办公的条件、职工的待遇都高于单靠财政拨款过日子的部门，加剧了收入分配不公， 产生了部门之间权力、利益的矛盾冲突。 　　2、预算外资金在使用过程中缺乏监管  

　　由于对预算外资金缺乏有效的管理和引导,形成预算外资金掌管的分散性和自收自支的特点，在这样的条件下，预算外资金的乱收必然形成预算外资金的滥支。预算外资金的乱收滥支是财政资金的漏出，扰乱了社会资金的正常流向，造成“正常的生产建设常常资金不到位，不正常的投资、消费却财力充足”的现象。预算外资金的泛滥一方面影响了社会资金,特别是财政资金的整体效益，另一方面其自身的使用效益也极低。 收费单位将资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一遍，很快又划拨回收费单位使用，使收费单位有借口称其资金是财政拨回的，是经收支两条线的合法资金。财政部门对划拨回收费单位的经费又不能及时追踪其支出情况，等于体现政府职能的财政性资金长期在体外循环， 这就很不利于集中财力支持基础产业等方面的发展， 削弱了财政分配的主导地位，影响了财政宏观调控能力。预算外资金脱离了财政监督管理， 收支随意性大，自主性强，变成无人过问的“自留地”或难于解决的“小金库”，这就成为滋生腐败的土壤和温床。

3、对预算外资金管理未高度重视 ，认识不统一。有些部门和单位的领导把预算外资金看作是不受国家规章制度和财经纪律约束的自有资金， 把征收预算外资金作为“生财之道”。将收回来的预算外资金变为本单位本部门的“小钱柜”， 挥霍浪费。由于有雄厚的预算外资金作后盾， 无形中对不正之风和腐败现象的产生起到推波助澜的作用， 虽然国家近几年来对预算外资金管理不当所生产的后果及副作用已有所察觉，也采取一些诸如委托银行代收款等措施，但由于认识上没有统一，地方各级贯彻得不够彻底，仍然形成不了齐抓共管的合力，管理效果不明显。

4、管理制度不健全， 管理方式落后。近十年来，预算外资金高速增长， 而相应的管理制度没有及时跟上 ，迄今为止 ，对预算外资金的管理还缺乏一套完整规范统一的管理制度。预算外资金名义上由财政部门统管，但实际上多数处于放任自由的状态，有令不行， 有禁不止，财经纪律松驰。从而导致了预算外资金的征收、使用、票据管理长期不能按章操作，给预算外资金管理带来许多困难。目前预算外资金管理的方式仍然是简单的收支两条线，资金纯碎在财政专户过一遍，这在预算外资金数量小的情况下应该说还可行， 但到了预算外资金已发展到这样巨大规模的今天， 如果还继续沿用这种方式管理就显得落后了，由于这种管理方式，使数额巨大的预算外资金分散在各个部门和单位，财政专户拨回的资金由单位自行支配，脱离了有关部门的监督。

二、加强监管，规范核算

 针对预算外资金在行政事业单位中存在的以上问题，我们对预算外资金的核算和管理，应该改变思想，转变观念，采取如下对策和措施：

（一）、控制源头， 规范收费。一是统一收费立项权。要做到统一审批收费（基金）项目，界定收费性质， 制定收费标准。能否立项以及收费标准的高低是由财政能否解决其资金来源以及解决程度而决定的， 因此，在收费立项权管理中， 应理顺财政与其他相关部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中的主导地位。二是统一票据管理。近几年来收费程序混乱，与票据管理不严格、不统一有重要关系。票据的统一管理要做到统一领发、统一使用、统一缴销、统一征管、统一监管， 使预算外资金的源头管理规范有序。三是统一单位财务管理。单位的财务部门是管理单位资金和财务的职能部门， 应对单位内部的各项资金包括预算外资金实行统一管理。否则， 资金分散在单位非独立核算的内设机构不仅不利于单位对资金管理，也不利于财政对预算外资金的管理。进行统一管理的要求要做到：凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理、统一核算；凡是其下属独立核算单位的预算外资金， 各下属单位要定期向其主管部门的财务部门报送收支计划和执行情况， 以加强监督管理。四是统一财政专户管理 ，所有预算外资金的收入，均需上缴财政专户， 使财政专户起到财政预算内金库的作用，由财政部门根据收费单位上报的支出计划核拨经费。 

（二）、健全机制，提高管理质量和效益。一是建立合理稳定的预算外资金的收支运行机制， 预算外资金的收支有其特殊性，对一个单位来说， 预算外资金的收与支是有联系的， 单位在将预算外资金缴入财政专户同时， 也关心财政让他支多少、 怎么支。这就决定了预算外资金的收入的机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又加压力， 既有激励 ，又有约束的作用，在收入万面，要保护合法收费，又要制止乱收费。在支出方面 ，应体现以收定支，核定支出基数 ，并借鉴预算内一些有效的方法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度。二是建立预算外资金结余调节机制， 既要考虑政府的调节需要，又要兼顾收费单位的合理性开支， 因此要适度。这个度的把握应从三个方面来考虑，首先， 要有正确的调节目的 ，正确的调节目的是应该为了规范预算外资金管理 ，不只是为了政府财政多收一些钱， 用于平衡预算。其次， 要确定合理的调节范围应该是覆盖预算外资金收、支、余管理的全过程， 而不是局限于某个环节、某个过程。同时， 要选择合理适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调控主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要；间接调控主要是政府通过预决算， 对单位预算外资金进行引导、约束和规范。对专项基金、专项收入等专项基金 ，应考虑其专用性强的特殊性， 应用间接调节。三是建立有效的监督机制。当前预算外资金管理中暴露出的问题， 重要原因之一就是监督机制不健全， 监督职能弱化， 因此要实现预算外资金的规范化管理， 就必须强化监督， 通过健全财经法规形成监督体系， 加大执法力度等来健全监督机制。监督机制要起到如下作用：一是通过监督发现问题 ，促进工作改进。二是进行自我约束， 财政部门既是管理部门 ，又是监督部门， 权力增大的同时责任也加大了， 自我约束尤为重要， 三是做到社会监督、 人大、政府监督、职能部门三个监督。 

（三）、建立征收、入库、支拨三分管体系。实行“三分管”的依据是： 一是从预算外资金的性质来看， 同样属于财政性资金， 二是从财务法规依据来看， 符合各级办理预算外资金使用的会计科目。实行“三分管”制度 ，一是有利于强化对预算外资金征收、入库、支拨的管理，杜绝乱收、乱支、滥用，防止预算外资金的流失。二是能确保专款专用， 对不合理的支出能及时发现、及时纠正。三是能及时反映预算外资金征收入库及支拨使用情况, 防止单位截留隐瞒转移预算外资金；能保证数据真实准确 ，为有关部门制定财政政策提供准确的数字依据。四是方便缴款单位缴款，且收缴入库十分方便快捷。五是有利于堵塞漏洞，防止不正之风和腐败现象的发生。运用“三分管”的方式管理是加强预算外资金管理、医治预算外资金征收使用混乱的良方。

具体核算方法如下：

收取预算外收入时： 　　借：银行存款 __收入汇缴专户　　　　贷：应缴财政专户款__ XXXX　　上缴财政时： 　　借：应缴财政专户款__ XXXX 　　　　贷：银行存款__收入汇缴专户 　　从财政返回时： 　　借：银行存款 __专项资金专户 　　　　贷：预算外资金收入（财政专户返还收入）__基本支出（项目支出）＿预算外 

　　支出时： 　　借：经费支出（事业支出） __基本支出（项目支出）＿预算外 　　　　贷：银行存款、现金等

结转时： 　　借：预算外资金收入（财政专户返还收入）__基本支出（项目支出）＿预算外 　　　　贷：结余（事业结余）__基本支出（项目支出）＿预算外　　　　

借：结余（事业结余）__基本支出（项目支出）＿预算外　　　　贷：经费支出（事业支出） __基本支出（项目支出）＿预算外

 综上所述， 加强预算外资金管理 ，首先必须确立预算外资金是财政性资金， 其所有权应该是属于国家，其调控权应该是政府， 其入户和管理权必须是财政 ，只有这样才能为加强管理提供必要的前提条件。其次，应明确预算外资金管理是一项艰巨和复杂的工作。它涉及到各地区、各部门和单位以及人民群众利益与国家全局性利益的矛盾， 各部门各单位只能以《国务院关于加强预算外资金管理的决定》为最高准则 ，实行“依法管理、加强调控、规范行为、强化监督”， 达到提高管理效率和效益的目标。再次， 必须强化监督， 加大依法治理的力度。从现实的情况看 ，加强预算外资金管理，不仅是经济问题， 而且是政治问题。财政和监督监察部门应以高度的政治责任感， 统一认识 ，通力合作，把加强预算外资金管理， 作为整顿财经秩序和反腐败斗争的一项重点来抓，坚决刹住越权设立收费项目和向企业、社会乱收费、乱摊派的行为 。对违法乱纪的事和直接责任人应依法严肃处理， 以维护中央政令的统一，维护国家法律法规的权威性， 确保预算外资金的立项、征收、使用和管理走上规范化的轨道。

参 考 文 献

1、《国务院关于加强预算外资金管理的决定》

2、《预算外资金管理办法》

3、《云南省预算外资金管理条例》

4、《云南财会》