目 录
一、现代国家审计本质功能概述
（一）现代国家审计的定义
（二）现代国家审计本质功能
（三）现代国家审计本质功能的意义
二、现代国家审计本质功能下的农村信用社审计
（一）现代国家审计本质功能下的农村信用社审计现状分析
（二）现代国家审计本质功能下的农村信用社审计存在的问题
（三）问题产生原因
三、建立健全国家农村信用社审计体制
内 容 摘 要
内容摘要：刘家义审计长在中国审计理事论坛上全面阐述了审计是国家经济社会运行的“免疫系统”的理论。与人体免疫系统所具有的保护、清除和修补三大功能一样，审计作为国家经济社会的免疫系统，也具有保护、清除、修补等功能。与人民银行、银监会金融监管机构相比，国家审计机关更具发挥金融系统免疫功能的优势条件。随着农村信用社划归省政府直接管理，地方金融正处于一个大的发展时期，农村信用社已成为农村金融服务的主力军，成为促进地方经济平稳较快发展的重要力量。农村信用社审计面临机遇和挑战，要想更加有效地保障金融安全、促进金融健康发展，必须与时俱进、深化金融审计，创新监督机制、准确审计定位，转变思想观念、明确审计目标，抓住审计主线、突出审计重点，改进审计方式、规范审计行为。建立农村信用社审计“免疫系统”及协调合作平台，提早感知风险，发出防范预警，全面发挥免疫功能。
关键字：免疫系统 农村信用社审计 功能
浅议现代国家审计本质功能下的农村信用社审计
从2006年起，云南省审计厅按照省政府的要求，连续两年对全省县级以上农村信用社资产、负债、损益开展了专项审计调查。2009年云南省审计厅共授权7个州市审计机关对9家农村信用社县级联社2008年资产负债损益情况开展审计。根据这两次审计的情况，谈一些对农村信用社审计发挥“免疫系统”功能的粗浅认识。
一、现代国家审计本质功能概述
（一）现代国家审计的定义
国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”。刘家义审计长在中国审计理事论坛上全面阐述了审计是国家经济社会运行的“免疫系统”的理论。他指出，国家审计是经济社会运行的一个免疫系统，发挥作用的方式有三种，即保护、清除和修补。“免疫系统”是人的一个十分重要的系统，其根本任务就是保证人的健康和安全。生活中，一旦自身的“免疫系统”不能正常工作并有效发挥作用，也就谈不上预防、抵御、清除病害的浸蚀和有效地保护自己的身体。只有经济社会的“免疫系统”健全并正常运转，才能保证经济社会的稳定与发展。审计机关作为一个免疫系统，能够感受到病毒侵蚀的风险，能够更早地揭示病毒侵蚀所带来的危害，能够更早更快地运用它自身的法定权限，去抵御、查处这些病毒的侵蚀。
所以从总体上看，审计本质上就是一个国家经济社会运行的“免疫系统”。这个系统本身就具有保护、清除和修补等方面的功能。“免疫系统”强调国家审计与国家经济社会平稳运行是不可分割的整体；它强调国家审计对国家经济社会活动中一些问题的揭露，政策预警，提前预防；它强调审计监督通过揭露问题来维护国家安全，促进问题的整改，使国家审计通过经济监督发挥最大作用。这是在当前社会、政治、经济环境下提出的对审计本质认识的一种深化。
（二）现代国家审计本质功能
审计的本质决定、支配着审计的功能和作用，审计的功能和作用是审计本质的体现和展示。一直以来，认为审计的本质是监督，“免疫系统”理论中强调的审计本质不仅仅是对国有资金的监管、看护、守卫，更重要的是要发挥警示、预警、防范、抵御和建设的作用,从根本上维护经济社会的安全运行，维护和保障人民的利益。考虑到“免疫”是主动的、积极的，其发挥作用的方式主要有预防、提示和抵御三种。其中，预防是基础，国家审计要在经济发展中发挥更重要的作用，就必须突出发挥好预防的作用。
审计作为国家经济社会的“免疫系统”的功能，可以理解为审计的防护性和建设性作用。“免疫系统”论把审计的功能由“监督经济活动运行”这样相对单一、初级的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”，在“保障”这个层次上，要发挥三个方面的功能：一是维护功能。就是要维护宏观政策的严肃性，维护法纪规章的严肃性，维护良好的财经秩序和发展环境，促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的健康发展；二是清除功能。严肃查处违法、违规、违纪问题，揭露弄虚作假、损失浪费现象，“清除”影响国家经济社会建设中的杂质；三是修补功能。在揭露、查处问题的基础上，加大审计整改力度，不仅是针对审计发现的问题，更要上升到相关制度，从完善相关制度等方面提出审计意见和建议。
正如刘家义审计长所指出的那样，审计作为国家的“免疫系统”有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题和抵御“病害”的建议，有责任在永不停息地抵御一时一事单个“病害”的同时促使其健全机能和改善机制。也就是说，审计机关既要当好“经济卫士”，更要发挥审计监督的预防和警示作用，当好“保健医生”。
（三）现代国家审计本质功能的意义
审计“免疫系统”科学命题的提出具有重大的现实意义、理论意义和实践意义。其现实意义在于，审计“免疫系统”科学命题是科学发展观在审计工作中的具体体现，它基于我国社会主义市场经济体制的客观要求和当前的审计体制，形象地回答审计在促进我国经济社会发展过程中应处的地位和应发挥的作用，为审计机关和审计人员深入贯彻落实科学发展观指明了方向。其理论意义在于，审计“免疫系统”科学命题不再单纯地从会计学或审计学角度理解国家审计的本质，而是从国家学说的高度指出了国家审计是国家政权的组成部分，是审计机关通过依法独立行使审计监督权，保证国家经济政策能够有效实施，从而维护国家机器的安全运行，这是审计基本理论的创新。其实践意义在于，审计“免疫系统”科学命题明确了国家审计在整个经济社会全局中的地位和作用，体现了监督与服务的统一，体现了审计的防御性功能与建设性功能的有机统一，解决了长期以来在审计实践中容易出现偏颇的问题。审计机关作为一个“免疫系统”，既能够最早地感受到“病害”侵蚀的风险并进而运用法定权限去抵御和查处这些“病害”，同时也能及时建议政府或相关的权力机关运用各种资源去消灭这些“病害”和弥补制度的缺陷，以保护国家经济运行的安全。审计机关既要关注政府管理中存在的深层次矛盾和体制性障碍以推动行政管理体制改革，同时又要关注因决策失误和管理不善造成损失浪费的问题以推动政府管理创新。
二、现代国家审计本质功能下的农村信用社审计
（一）现代国家审计本质功能下的农村信用社审计现状分析
对农村信用社审计作为国家审计有其自身的优势，取得了一些较好的经验和做法，但尚在起步阶段，也还存在不足，其优势在于：
1．审计监督的独立性。审计机关独立存在于被审计单位外部，从组织上、人员上、工作上和经费上独立。能够客观、公正地行使审计监督职权，能够全面深入地反映和揭露金融行业风险问题，能够独立地提出金融改革建议。金融监管机构集金融决策权、管理权、监督权于一身，独立性相对不足。内部审计的执行主体隶属于被审计单位，决定了独立性不如外部审计。比如我县在2007的专项审计调查中就发现的某一问题反馈给省信用联社，但在2009年的审计中该问题依然存在，在查阅内部稽核的相关审计报告时发现对该问题的定性只停留在问题表面，而并没有能够深入实质。因此，国家金融审计更具独立性，更有利于推进建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 2．审计监督的全面性。全面性首先表现在监督内容上，国家金融审计不但对金融企业进行全行业、全业务范畴微观层面的经济监督，而且能从内控制度有效性和健全性等宏观层面提出意见建议。例如：监督内容不仅包括财务收支情况，还包括内部控制情况；评价目标不仅包括财务收支真实、合法、效益，还包括绩效。全面性其次表现在监督方式上，如2006年的调查覆盖了全省131个农村信用联社，覆盖面占全省县级以上联社的100%，做到了统一组织、统一方案、统一实施、统一处理，克服了各自为阵审计、上下左右脱节、信息不畅通、资源浪费大、问题查不深、原因说不透以及难以从宏观上深入分析等问题。
3．监督手段的先进性。刘家义审计长指出：“中国审计的根本出路在于信息化。”在对银行、海关、电信等信息化程度较高的行业审计中，计算机审计显得尤为重要。如腾冲在2006年对信用社的审计调查中，就是通过计算机对数据进行分析，发现了某职工个人存款账户交易不正常的情况，延续到2009年审计时，省审计厅针对该账户，在对信用社三年的数据进行采集分析后，查清了该账户资金的来龙去脉，为问题的定性奠定了基础。在计算机辅助审计向计算机审计转变的过程中，从审计署到省审计厅都积累了很多的经验，总结了一些技术方法，开发了一系列数据审计软件，这些经验、技术方法和审计软件成为审计人员开展数据审计的有效工具。国家审计运用计算机进行审计走在其他金融监管部门的前面，成为国家审计的一个重要优势。
国家审计在农村信用社审计中的不足：
1．审计内容和审计重点没有突破传统模式。由于对农村信用社的审计或审计调查从2006年才开始，审计基本还停留在传统的层面，主要表现为：注重全面审计资产负债损益，而专项审计或调查较少；注重真实合规性审计，而绩效审计相对不足；注重抓大要案，但对体制、机制和制度上分析研究相对不足；对资金使用真实合规评价较多，对职责履行、宏观调控政策贯彻、政策效应评价、内控制度建立健全比较少。
2．审计方法落后。第一，规范化建设不够。没有统一的金融审计准则，金融领域计算机审计管理办法尚未建立，审计尚未健全科学的标准和程序。第二，计算机审计运用程度和深度不够。一方面用手工审计加部分的计算机手段去审计交易金额和数量巨大的银行业务（如腾冲县农村信用基层社和分社共有45家，仅营业室一年的传票就有一千多册）存在巨大的风险，而另一方面虽然审计系统通过各种途径大力开展计算机知识培训，优化人员素质结构，使审计人员的整体素质有了一定的提高，但目前真正具有较高计算机应用水平的人员并不多，既精通计算机编程又熟悉审计业务的复合型人才则更少。第三，手工审计思路狭窄。还停留在查账户、核对报表的初级阶段，跳不出账户审计的框框。由于信用社点多面广延伸审计调查已成为一种主要审计手段，但是目前还缺乏明确的法律支撑，在运用这个审计手段时，常常面临巨大审计风险。
（二）现代国家审计本质功能下的农村信用社审计存在的问题
1．审计机关的宏观意识有待进一步强化。目前对农村信用社的审计还处在传统的资产负债审计，单纯进行资产负债损益情况审计的审计观念以及“摸清家底、核实盈亏”的审计目的，已不能适应现代审计的要求。从目前农村信用社审计所反映的情况来看，基本上还是查处一些具体违法违规问题，并就审计查出的每个具体问题作做出审计决定，而对金融系统管理结构、内部控制状况、各岗位业务规范状况等，很少做出较为全面客观的评价，提出针对性、操作性较强的改进建议，更未对一些重要问题从形成的深层原因如体制制度、政策法规、社会环境、内部控制、监督体系等方面进行探究。
2．对农村信用社的审计主要是事后审计。事后能够对已发生的经济业务做出全面的评价，监督作用较强，但不利于被审计单位及时采取措施纠正偏差，改善管理，减少决策失误，实现决策的科学化。只有将审计关口前移，才能把问题消灭在萌芽状态，做到防患以未然，要把审计关口前移，将事前审计，事中审计与事后审计相结合，实行动态跟踪和过程监督。
3．对审计资源不能进行有效整合。主要包括横向和纵向两个方面。从横向方面来说：一是没有充分利用内部审计其他监督机构的监督成果。如在对腾冲县农村信用社的审计中，审计关注的一些问题在财政部专员办、人民银行、内部稽核的一些检查报告中均有反映；二是与农村信用社业务财务关系密切的其他金融机构、财政、工商、税务等部门之间的协作关系有待促进；从纵向方面来说：审计机关由于受审计管辖范围的限制，审计监督仍然还是各自为阵，即使是同一审计机关，有些重要的审计线索也不能得到有效的利用。如在农村信用社审计中发现的一些行政事业单位或单位财务人员非正常的银行账户，由于缺乏有效的信息传递渠道和法规依据，不能使这些线索得到有效利用。
4．审计水平还有待提升。一是计算机审计经验需不断探索总结。农村信用社作为信息化程度较高的部门，对审计人员的计算机应用也提出较高的要求，必须加快审计信息化建设，否则，连“账”都打不开、读不懂，何以谈审计？目前对信用社的审计主要是一部份手工审计加少量的计算机审计，尚不能实现审计数字化，网络化；二审计人员构成来说，缺乏既懂金融审计又精通计算机审计的复合型人才。
（三）产生问题的原因
一是总结研究不够。主要是对审计中的经验教训、技术方法总结研究不多，对金融审计理论和审计规律探索思考更少。二是规范化建设不够。如金融审计准则、金融审计操作指南尚在拟订之中，金融领域计算机审计管理及其审计档案管理等办法尚未建立。三是金融审计法规依据尚不完善。审计法及其实施条例，虽然规定了国家审计机关应对中央银行财务收支、国有金融机构资产负债损益的真实合法效益进行审计监督，但对与此相关的经营活动如央行执行货币政策和运用货币政策工具的情况及其存在的问题、监管当局对金融机构和金融市场运行的监管到位情况及其存在的问题、金融机构信息系统和金融资产质量状况及其存在的问题、金融机构各岗位业务操作规程等如何进行审计监督，尚未从法律上提出明确界定的建议。
三、建立完善国家审计在农村信用社审计的体制
国家审计在金融审计中要在更大范围、更高层次、更前关口上发挥预防、揭露、抵御的免疫系统功能，维护国家金融安全，就必须建立健全国家审计在农村信用社审计的体制。
（一）创新监督机制，明确审计目标。一是加快规范化建设。按照审计定位的上述构想，首先必须从法律上予以规范和界定，以保证审计机关有法可依。其次应加快制订金融审计准则和审计指南，使审计人员执业时标准明确、行为有序。二是从深入分析金融运行的形势、存在的问题和潜在的风险入手，确立“以审计财务收支真实性为基础，以揭露和查处违规经营、资产质量不高、会计信息失真和重大违法违规等问题为重点，以促使加强金融监管、整顿和规范金融秩序、改善资产质量、防范和化解金融风险为目的”的指导思想和“摸清家底，揭露问题，规范秩序，防范风险、促进发展”的审计目标。
（二）抓住审计主线，突出审计重点。在总结金融审计和监管经验基础上，改进审计方式、突出审计重点。一要实行动态跟踪和过程监督。对金融机构和金融运行实行严格、高效的审计监督，以金融业务循环为轨迹，实行全过程监督。二是抓住主线。围绕当前经济工作中心、金融运行中出现的共同性、倾向性和苗头性问题，针对不同对象或同一对象不同时期的具体情况提出不同的审计重点。通过严格的审计监督，将潜在的风险揭示出来并促使有关方面妥善处置，促进金融机构更好地遵守法律规章制度，为金融业健康发展创造良好的市场环境，以提高竞争能力，从根本上防范金融风险，保障金融安全。
（三）改进审计方式和手段，不断提高审计质量。审计方式上不能各自为战、就事论事、就账查账，一是要“上下联动”，即以省厅为龙头，将省厅与州（市）县结合起来，尤其实现联网后，更要集中力量抓好省厅审计，并在审计总部时提出各分支机构的关节点，统一组织力量进行重点审计和延伸；二是“左右联动”，即既连通财政审计、金融审计、企业审计和其他专项审计，又连通对规则制定机构的审计和商业银行等经营机构的审计。改进审计手段一是不断提高审计人员素质。金融运行的特殊性决定了金融审计从业人员必须具备相应资格和条件。因而当前应加大培训力度，提高人员素质。同时也可试行金融审计人员资格认证制度。二是加快金融审计信息化建设，目前主要包括继续开发、推广运用和改进完善有关金融审计软件，逐步建立金融审计数据库，积极试行网上远程审计。只有实现了金融审计数字化、网络化，才能使现在单一的事后审计、静态审计和现场审计转变为事后审计与事中审计相结合、静态审计与动态审计相结合、现场审计与远程审计相结合，真正做到以金融业务循环为轨迹，实现对其资金流、业务流、控制流三位一体的审计监督，充分发挥审计“保障金融安全、促进金融健康发展”的作用。
要发挥审计机关“免疫系统”的作用，还必须不断地摸索、改进和创新符合农村信用社审计的方式方法，坚持多种审计方式有效的结合，不断地满足国家经济社会发展对审计的需求，不断提高审计工作效率、质量和审计的效果及影响力。
参 考 文 献
1、加快“六个一”建设步伐 提升审计监督综合能力—访国家审计署副审计长石爱中
2、审计署2008至2012年审计工作发展规划
3、《中国审计》2009年15期，21期
