目 录
一、 预算外资金的概念及特点(一) 预算外资金的概念(二) 预算外资金的特点
二、 预算外资金管理存在的主要问题(一) 宏观管理方面的问题(二) 预算外资金管理缺失的主要表现三、 完善预算外资金管理的措施(一) 适应预算外资金管理工作的新形式，理顺部门职能，加大管理力度(二) 改革预算外资金管理方式建立预算外资金管理中心(三) 依靠法制解决预算外资金管理问题
内 容 摘 要
预算外资金是财政资金体系的重要补充，加强对预算外资金的管理意义重大。本文阐述了预算外资金的特点，分析了目前我国预算外资金宏观管理存在的主要问题和管理缺位的具体表现，并针对性地提出完善预算外资金管理的对策。
现阶段预算外资金管理分析
一、预算外资金的概念及特点
(一)预算外资金的概念
预算外资金是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入国家预算，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
(二)预算外资金的特点
预算外资金的性质决定了它具有以下几个特点：
1.财政性。预算外资金也是财政性资金，但不是由中央财政集中分配 ，支配权和使用权属于各地方财政和有关行政事业单位，采取收支两条线的财政专户管理办法。
2.专用性。从预算外资金的历史发展进程看，设置预算外资金，在多数情况下，是为了保证某些专项支出。例如，城市留用的预算外资金用于城市维护，养路费就是用于养路等等。新的企业财务制度规定，预算外资金在不改变资金性质（积累性和消费性或生产性和非生产性）的前提下可以统筹使用。
3.分散性。预算外资金是一种非集中性资金，由多种项目构成，并由各地区、行政事业单位分别掌握使用，无论从资金来源还是从使用单位与用途来看，都是有别于预算内资金的一种非集中性资金。
二、目前预算外资金管理存在的主要问题
(一)宏观管理方面的问题
1.部分预算外资金未纳入预算管理。预算外资金作为一种财政性资金，应该同其它的政府资金一样，取之于民，用之于民，受到立法机构的审查和监督，让公众了解其使用情况，以确保其使用的公正性。但是，目前预算外资金并未完全纳入预算管理体系，不需要通过预算的审批就可以使用，预算外资金所有权和使用权掌握在实际拥有它的各种单位手中，一定程度上造成使用上的随意性和低效率。
2.财政管理范围过大，统筹比例偏高。一些地方政府及财政部门扩大预算外资金的管理范围，把部分并非预算外的资金也纳入预算外资金管理。同时，又以政府文件的形式，对预算外资金进行一定比例的统筹，不区分情况，对各个单位都“一刀切”。统筹的比例也偏高，部分单位难以承受，影响执收的积极性。
3.预算外资金收支预决算制度不健全，综合预算制度难以落实。按照有关规定，财政部门应建立预算外资金预决算管理制度。但是在实际执行过程中，县乡两级基本上都没有建立起这一制度，市级的预决算制度有的也是流于形式，没有发挥应有的作用。综合预算制度难以落实，在经济欠发达地区尤其突出。这些地区的预算内财力严重不足，财政平衡缺乏应有的基础，财政宏观调控能力弱。在这种情况下，将预算外与预算内的资金统筹使用，较容易出现预算内吃预算外的现象，导致两方面的资金需要都得不到保障。
(二)预算外资金管理缺位的具体表现
1.预算外资金收支管理过于粗放。虽然财政部颁布了《预算外资金管理实施办法》，但是实际执行时，有些单位并没有收支计划，财政部门也难以形成规范的汇总预算，只是按基数的增加来粗略地编制下达预算外资金的收支计划。收入没有具体的资金项目名称，收入来源不明；支出没有明确的定额标准，支出难以控制。粗放的预算外资金管理，给使用单位侵占挪用资金提供了机会。
2.预算外资金收支管理缺乏统一协调。由于财权分散，导致财务分散，与政府调控的资金需求量相比仍有差距。一方面政府想办些大事苦于没有资金；另一方面大量资金所有权掌握在部门手里，或闲置不用，或使用不合理。使有限的资金不能用在刀刃上，造成政府直接调控能力弱化和乏力，严重制约着经济结构调整和产业结构优化。
3.监督检查机制不够健全。对预算外资金的监督检查存在重收入轻支出的现象，强调缴存的比例及纳入财政专户管理，不注意支出可能出现的问题。虽然财政在拨付资金时，依据用款单位上报的用款计划进行核定，但资金拨出后用款单位实际使用情况，监督部门并没有畅通渠道进行及时了解。这样的监督管理方式缺乏有效性，无法起到应有作用。
4.资金征缴模式陈旧、程序不科学。虽然近几年各地积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制，但由于种种原因，有些地区仍是自存自缴，预算外资金收入过渡户的存在，使得个别单位截留预算外收入、坐收坐支成为可能。
三、完善预算外资金管理的对策措施
（一）、适应预算外资金管理工作的新形式，理顺部门职能，加大管理力度
1、理顺财政综合管理部门的职能，加大对预算外资金宏观管理的力度
长期以来，财政综合管理部门担负着对预算外资金进行全面管理的重担。既负责制定政策、编制计划、审批项目的工作，又负责对具体部门、单位预算资金收支预决算的审核批准；既负责本地区有关预算外资金报表的编制和汇总，又负责对部门、单位预算外资金的财务管理；既负责对收费、基金及其票据的管理，又负责对本地区预算外资金管理的监督检查和违纪查处。特别是还要负责对相当于二分之一预算内单位数量的自收自支单位的直接管理。可谓是统包了有关预算外资金管理的全部事项。随着改革的不断深入，国民经济的日益发展，许多财政综合管理部门的同志越来越感到这样的管理方式，这么多的管理职能确实难以应付，再这样下去，不仅丢了“西瓜”，也会丢了“芝麻”。
理顺财政综合管理部门的职能主要是增强其间接管理职能，调整直接管理的职能，从“抓大”、“抓总”两个方面，来加大对预算外资金宏观管理的力度。
“抓大”就是抓预算外资金管理中的大事。具体讲，抓预算外资金管理政策的确定、布署及其咨询，并就征收、拨付、核算、报表、分析、预决算等各个环节制定规范的管理办法；抓收费、基金项目的审核批准或者报上级审批，以及调查论证和取消有关收费、基金项目的工作；抓部门系统（一级单位）预算外资金预、决算及重大支出项目的审批。而对那些属于对二级单位进行直接管理的职能，如资金划拨、票据收缴、收费年检以及有关会计核算、财务管理的职能则应从财政综合管理部门的职能中转出。
“抓总”即抓好总“盘子”、抓好总协调、抓好总监督。就是对本级预算外资金实行集中统一管理，编制总预算、总决算，并报上级财政部门和本级人大批准，保证收支平衡，时刻掌握好预算外资金的总“盘子”；抓好总协调就是搞好财政部门与监察、物价、银行等部门的协调关系，搞好财政内部各部门之间共同管理预算外资金的协调关系，搞好上级、本级、下级三级财政部门有关预算外资金管理的协调关系，从而建立起职能明确、分工合作、相互协调和合理制约的管理机制；抓好总监督就是负责本地区有关预算外资金管理方面的总的监督检查工作，就是要做到既查本级又查下级、既查内部又查外部、既查党政机关又查基层单位，既查收入又查支出，既查收费又查票据，既实行普查又实行抽查，从而建立起全方位的监督机制。
2、理顺财政内部业务管理部门的职能，加大对预算外资金微观管理的力度
现在，财政内部各业务管理部门（以下简称业务管理部门）主要负责对原纳入全管理和差额管理范围的部门和单位的具体管理业务。而所管理的这些部门、单位中，绝大我数如公安、建设、环保、农口等部门都是既有预算内资金、又有预算外资金。预算内资金收支部分属业务管理部门管理，预算外资金收支部分属财政综合部门管理。这样的交叉管理格局是不合理的。其一，不利于管理，表现在两方面。一方面，容易形成管理上的脱节和漏洞；另一方面容易被人钻空子。由于上述部门（一级单位）中有不少下属单位是自收自支单位，有的还设在城乡边远地区，而在现行管理体制下，能一并对其进行管理的业务管理部门却对他们完全管不到，财政综合管理部门对他们又难以全面管理。各地在清查中就查出不少违纪问题。如果改由各业务管理部门统一管理，上述两方面情况就会得到很好的控制。其二，不利于统一“管理标准”。现实中，“预算内”、“预算外”的开支范围、标准都不尽相同，往往是“预算外”的开支范围、标准都不尽相同，往往是“预算外”宽于“预算内”。这就在一个部门或系统内形成两个等级、两种待遇。既造成部门内相互攀比，又增加了对“预算内”的压力。当前预算内支出矛盾突出，就与这方面因素的影响分不开的。因此，许多财政部门早就开始了统一预算内、外开支范围、标准的工作，但就是迟迟难以统一，其原因不言而喻。如果也由各业务管理部门统一负责这些部门、单位的预算内、外资金的管理工作，就会大大加快建立统一管理标准的进程。其三，不利于预算外资金与预算内资金的统筹安排使用。由于“预算外”、“预算内”这两块资金分别由不同部门管理，这就给具体单位计划和合理使用这两块资金带来很大不便。相反如果改由各业务部门统一管理，就能大大提高资金的使用效益。一方面可以根据单位的实际支出需要以及该单位预算内、外资金可能供给的来源、合理地拨付给该单位使用，另一方面又扩大了各业务部门的资金容量，增加了合理调度资金的流动余地，从而可以有力地保证及时向所管单位拨付资金，可以有力地促进履行政府职能和各项事业发展。
通过上面的分析，我们不难看出，理顺财政内部各业务部门的职能是非常必要和紧迫的。至于如何理顺，其间已有述及。主要是将对上述部门、单位包括自收自支单位的预算外资金进行直接管理的职能调整给财政内部各块业务管理部门负责。如将对公安、教育、卫生、环保以及下属自收自支事业单位的预算外资金管理转给原来就负责这些部门预算内资金管理的行政事业财务管理部门负责。其调增的管理职能主要包括五项内容：（1）按财政综合部门批准的预算、核拨所需的预算外资金；（2）监督所管单位的预算外资金的收支执行情况；（3）对所管单位的重大预算外资金支出项目进行成本效益分析和跟踪管理；（4）指导有关预算外资金方面的会计核算和财务管理；（5）汇总、编制本块的预算内、外资金会计报表并分别报送预算管理部门、财政综合管理部门。这样做后还有三点好处。一是为逐步将体现政府职能的各种收费和基金项目纳入预算内管理，打下基础；二是有利于预算内、外会计科目的改革和统一；三是有利于缓解财政综合管理部门力量不足的矛盾、节约人力物力，同时也有利于加大对预算外资金微观管理的力度。
3、理顺收费管理局的职能，加大对预算外资金源头控管的力度
各地为了加速对预算外资金的源头控管，都先后建立起收费管理局，也有的叫预算外资金结算中心，也有的叫预算外资金管理局，但不管叫什么名称，都不能背离当初建立这种机构的目的。即不能离开征收统管这个主题。可实际中，不少收费管理局却把收费统管变成次职能，而把拨付资金，把对具体单位的财务会计管理变成了主职能，并且有些地方出现了要把财政综合部门的所有职能，全盘接受过去的苗头，什么审批收费项目、什么审核预决算等样样都管，在人们心目中，似乎收费管理局变成了第二财政局。这不仅是名不正，言不顺，大大削弱了源头控管的力度，而且会造财政内部管理混乱，继而影响整个财政工作。因此，理顺收费管理局的管理职能也是十分必要的。其理顺的内容包括四方面。首先是明确其收费统管的主职能。即负责本地区各项预算外资金项目的统一征收工作；负责预算外资金的财政专户管理；负责本地区调控资金任务的完成及解缴；负责预算外资金收支政策、标准、范围的宣传并协助监督执行；负责办理直接征收或委托代收代缴预算外资金进户等有关业务工作；负责本地区行政事业单位的收费年检及收费票据的发放、验证、核销等业务工作；负责对三乱（乱收费、乱集资、乱摊派）事项的查处。其次是取消与财政综合部门与财政内部业务部门相同或近似的管理职能。如审批收费、基金项目、审批预算外资金收支计划，审批预算外资金财务报表、检查单位预算外资金财务管理等等。再次就是要增强收费管理局的服务职能，把开展优质服务作为一项重要工作。表面上看，强化服务职能与源头控管关系不大，实质上服务做好了，就能促进单位自觉按规定收费，乐意配合统管。这就是人们所说的寓服务于管理之中的深刻涵义。当然增强服务职能对财政内部各个部门来说都很重要，但对收费管理局来说尤其重要。这是因为，许多单位本来对收费统管思想上就不大通，如果统管部门服务态度再不好，这更加影响他们征收的积极性，收费收不上来，也然影响预算的执行，以至形成运行不畅。所以我们各级领导务必要强调服务。这就要求我们，一要牢固树立服务意识；二要把对服务工作的考核纳入岗位责任考核之中；三要大力开展“一个公章一片情”、“我为单位添方便”等文明服务活动。再其次要增强对收费票据管理的职能。既要严格把好票据发放关、票据审核关、票据收缴关，又要加在检查和惩治力度。一方面对收费中违法乱纪的事要坚决依法严肃查处，另一方面也要对违法乱纪行为负有直接责任的人员依法追究责任，从而真正把好源头控管的闸阀。
(二)、改革预算外资金管理方式， 建立预算外资金管理中心
1、预算外资金管理机构的设置及职能。国家规定，预算外资金的主管机关是财政部门。从现行的管理模式看，大致有三种类型：第一种是延用传统的管理模式，仍由财政局综合计划科（股）管理；第二种是成立社会收费管理局管理；第三种是成立预算外资金管理中心（或管理局）。从以上三种预算外资金管理机构具有的优点和存在的弊端及目前各地实践取得的效果来看，有些同志认为第三种类型较好，宜在全国推行。预算外资金管理中心（以下简称管理中心）是在财政内部综合计划科的基础上，通过扩充人员、增强力量来设立。它与综合计划科两块牌子、一套人马。管理中心主任由财政局副局长兼任，综合计划科科长兼任副主任，日常工作由副主任主持。按照这个思路设置的管理中心，既是财政内部的一个独立机构，又不同于其它内部科室，因而便于理顺财政内外的关系。管理中心具体行使预算外资金管理的职能。主要职能是：预算外资划解和调度，预算外资金年度收支预决算的汇审编报；预算外资金收支情况的稽查监督。这样财政部门对预算外资金的管理职能大为拓展和增强。
2、预算外资金的管理方式。预算外资金的管理根据各地的实际情况，可采用不同的管理方式。其中，集中统一管理是一种行之有效的管理方试，这种方式的具体做法是：
⑴、预算资金的组成和收缴。按照国务院（1996）29号文件的规定，目前的预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体、具有行政管理职能的企业主管部门和政府委托的其它机构，为履行或代行政府管理职能，依照国家法律法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。只要符合以上规定的各项预算外资金，包括专项资金收入、部分行政事业性收费收入、国有产权类收入、社会无偿集资收入、利息收入及其它财政性资金收入，均为预算外资金集中统一管理的范围。各部门和单位要严格按照国家法律、法规和规章所规定的范围和标准收取或提取预算外资金。任何部门和单位不得违反国家有关规定，擅自设立收费和基金项目，随意调整范围和标准。
预算外资金的收缴实行“各家开票、一家收款”办法。各单位收费时，单位只开收费票据，不收款项，款项由交款者就近缴人管理中心在银行开立的预算外资金专户的单位分户。由于开票在单位，资金在管理中心，实现票款分离，有利于资金的安全和干部的廉政建设。为进一步制止乱收费行为，维护国家利益，保护企事业单位和公民的合法权益，各部门和单位收取或提取预算外资金，必须一律使用财政部门统一监制的收款票据。执行单位若没有按规定使用统一票据实施收费的，缴费单位或个人应拒绝支付，财政部门不得报销。各执收单位还必须按规定定期向管理中心结报。预算外资金收入单位如不及时缴存、不按时结报而发生拖欠、逾期的，由管理中心从拖欠、逾期之日起，按日扣缴违规金额一定比例的滞纳金。滞纳金从该单位留用的预算外资金中扣除。
⑵、预算外资金的分解。各单位的预算外资金全部缴入专户后，由管理中心按资金性质进行分类：凡是收取的各种专项基金（资金）及附加等收入归为基金类；纳入专户管理的保证金、押金等收入归为代管资金类；除上述两类资金以外的行政事业性收费及其它收入归为收费类。属基金类的，按项目分别纳入各预算外专项资金。为确保预算外专项资金的专款专用，提高资金使用效益，可建立城市维护建设、农业发展、工业发展、交通能发展等专项资金管理委员会，负责预算外资金年度收支计划的编制和日常管理等工作。属代管理资金类的，由专项资金管理委员会和管理中心代管。属收费类的，先按规定筹集预算外财政调节资金，预算外财政调节资金纳入财政预算统筹安排，筹集后的剩余部分为单位留用的预算外资金。
⑶、单位留用的预算外资金的管理。行政事业单位的预算外资金支出实行“以收定支、核定基数、落实责任、超收计奖、比例分成、超支不补、节余留用、统筹上缴、综合平衡”的管理办法，具体范围和标准由财政部门核定。这样，单位留用的预算外财政调节资金后的留用部分、超收分成以及其它预算外资金等，部门和单位用预算外资金开支的人员经费、公用经费等，按“定编定员，预算内外结合，包干使用、超支不补、结余留用”的办法，由管理中心根据核定的支出计划和收入上缴情况分期核拨，部门和单位要严格按核定的项目、标准和范围使用。
⑷、预算外资金收支计划的管理。预算外资金收支计划可分为行政事业单位的预算外资金收支计划、财政调节资金收支计划和专项资金收支计划。行政事业单位的预算外资金收支计划由各单位按照“量入为出”的原则编制，不准编制赤字计划，财政调节资金收支计划由财政部门根据各单位年度收费类资金收支情况，结合财政管理委员会负责编制，财政部门负责统一平衡。管理中心在审核这些收支计划的基础上，编制本级汇总的预算外资金年度收支计划，并报同级人民政府审批后组织实施。对计划执行过程中，因特殊情况需要减收或增支的，应按规定程序编制计划调整方案，提效同级人民政府审批后方可执行。对未经批准、擅自调整的计划，管理中心应拒绝执行。
⑸、预算外资金管理的监督和检查。各级人民政府必须定期向同级人大常委会报告有关预算外资金管理情况，自觉接受人大常委会对预算外资金使用情况的监督。财政、计委、物价、审计、人民银行、监察等部门根据各自的职责分工，依照有关法律法规，对各部门和单位预算外资金收支情况进行监督和检查。
⑹、建立预算外资金增收节支的缴励机制。为进一步规范预算外资金的收支行为，充分调动单位增收节支的积极性，必须建立“收入累进、利益累进、超收分成、超支不补、收支挂钩、结余留用”的激励机制。对超额完成收费类资金收入任务的单位实行上缴任务的单位，用单位留用的预算外资金补足。这里必须指出的是，要防止为完成收入任务和上缴任务而采取扩大收费范围、提高收费标准等乱收费行为。
（三）、依靠法制解决预算外资金管理问题
1、改革预算外资金管理的思想基础已经形成。从党中央领导到各级以至企事业单位的新的一代领导者都已逐步认识到依法治国是必然趋势。对预算外资金的负面影响和管理漏洞也有了普遍的认识，解决预算外资金管理问题已提到上至国务院下至乡镇政府的议事日程。
2、预算外资金规模已相对缩小。过去预算外资金主要有国有企业的主管部门收取的收入和行政事业单位的收入，真正财政部门的收入所占比例很小，1993年实施新的《企业会计准则》和《企业财务通则》后，国有企业按规定提取留用的更新改造资金等专项基金和税后留利已不再具有预算外资金的性质。近几年内，国家每年都要清理取缔大批收费项目，也减少了预算外收入渠道。
3、各级政府增强了对预算外资金管理的积极性，由于分税制的实施，初步划分了中央和地方各自的收入渠道，只要能逐步完善和得到法制的保障，地方政府依法自主理财的积极性就会得到发挥，将原属财政的预算外资金完全纳入预算，将其他未归并取消的预算外收入纳入“预算管理”就是顺理成章的了。
4、预算外资金大部分已趋向于预算资金的性质，随着分税制的实施，属地方财政部门掌握的预算外资金的性质已与预算内相同，没有必要再游离于预算之外；而一些行政事业单位收取的行政事业性收费，也理所应当归于政府的财政资金；只有少数属于非全额拨款的事业单位的劳务性收入，具有劳务交换性和有偿性的资金，不能归并财政资金，但其规模和数量已不是很大。
解决预算外资金管理问题，可有许多具体措施，通过认真落实，均能收到一定的成效，但要从根本上解决问题，只有以法治理，取消、归并与管理相结合，加快预算外资金的自行消亡。
继续改革税制、完善预算法。规范各级政府的收支行为，准确实施本级预算，不干预下级和企业的自主范围的经济行为是各级政府的基本职责，远比多建一项工程重要。要按照区域发展的理论，加强中央和自然形成的县、市（市本级和郊县）的政府职能，弱化中间两级的职能，相应就是加强和弱化以上两类政府的收支能力，确保国家的稳定和自然形成的区域社会的正常发展。
通过完善法规，取消绝大部分的预算外资金，将其纳入预算，以规范的税收来取代，如交财政部门的预算外资金，完全以地方税形式纳入预算管理；将行政事业单位以政府规定征收的资金逐项清理，该取消的取消，该收的亦并入地方税征管范围；对非公益性的事业单位应实行真正的企业化管理，其收费当然不再属预算外资金范围；余下的一小部分事业单位提供劳务获得的有偿收入，在目前还不能税费合一的情况下，暂时保留下来并加强管理。
参 考 文 献
1. 巫建国.公共财政学[M].北京：经济科学出版社
2. 许德清.人大对政府基金和预算外资金加强监督的几点思考[J].人大研究
3. 黄佩华：《中国地方财政问题研究》中国检察出版社
4. 杨雷：《中国财政分权过程中非正式财政收入的过度膨胀及对策》
