目 录
一、分税制概述
（一）、分税制的概念
（二）、分税制的构成内容
二、我国分税制的现状与存在的问题
（一）我国分税制现状
（二）、我国分税制存在的问题
三、完善我国分税制的政策建议
（一）、明确划分中央政府与地方政府的事权
（二）、缩减预算级次，简化财政层级
（三）、合理划分税权，使地方拥有稳定的财源
（四）完善转移支付制度
内 容 摘 要
分税制是现代市场经济国家普遍采用的一种政府间财政分配管理体制。我国于1994年开始以分权、分税、分级管理为主要内容的分税制改革。深入研究我国的分税制具有重要的理论意义和现实意义。运用相关理论，针对我国分税制运行中存在的问题，分析成因，特别是对分税制下中央政府和地方政府的行为模式以及由此产生影响的分析，以期对我国分税制的完善和发展提出相应的政策建议。
本文从分税制理论出发,对国家的分税制模式进行了研究,侧重分析了我国分税制实践中存在的问题,提出了进一步完善我国分税制的几点建议。
我国分税制研究
税收是国家及一切政府活动的经济基础。对于税收的重要性，熊皮特曾经作过如下论述：“一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量握住它，从而改变社会结构。支持国家正常运转的官僚体系就是随着税收体制的建立而建立起来的，国家还可以借助税收日益扩大其管辖权从而得到进一步发展。”[1]
财税体制的改革必然涉及国家、地方、企业和个人的利益调整，是全社会各种利益关系和矛盾的交汇点，牵一发而动全身。社会主义市场经济条件下，财税体制改革对国家的稳定统一、经济的健康发展、社会的长治久安有着重要意义。分税制是在明确各级政府职责的基础上依法确定各级政府相应的财权和支出责任，通过对税种在各级政府间的划分形成中央和地方两个收入体系作为各级政府的财力支撑，同时以转移支付作为协调政府间收入分配的补充手段。分税制是现代市场经济国家普遍采用的一种政府间财政分配管理体制。1994年我国实行的分税制改革，从总体上说是适应市场经济要求，其改革方向是正确的，这一点必须肯定。但我们也必须看到，我国的分税制是从原来长期实行的分级包干制演变过来的，具有过渡性质，十几年来已经暴漏出一些弊端，阻碍我国经济的发展。
随着经济结构的调整、社会的发展、利益主体的多元化，给我国的分税制提出了新的问题。因此有必要对我国现行分税制进行再次深入的审视,研究存在的问题,寻找一条进路。
一、分税制概述
（一）、分税制的概念
分税制是一种涉及多种财政要素、多种财政行为的综合性财政体制。以法定形式划分税收收入是划分财力的关键，而财力的形式受制于财政权的划分，财政权的分配又是依据各类、各级国家机关的性质和职责的，通过分税制可以将财政权利分配关系的各个方面联系起来，因此，分税制是一种包含税收管理体制的财政体制。财政权由财政立法权、财政行政权、财政司法权构成，分税制立法必须划清三种不同属性的财政权并进行合理分配。
（二）、分税制的构成内容
分税制是分设机构、划分事权、划分财政权三者相统一的财政体制。分税制是市场经济国家共同选择的一种分权式财政体制。分税制是一种以配套齐全的法律体系进行保障的规范化财政体制。[2]
分税制"是同收入"总额分成"制相对而言的。收入总额分成的基本点是,国家划归地方的预算收入,包括其中的主要税收,都按照地方预算收入中的分成收入总额,实行中央与地方比例分成,即中央按分成上解比例拿一块,地方按分成留成比例拿一块。这样,多数税种成为中央与地方的"共享税"；是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上,按照事权和财权相统一的原则,结合税种的特性,划分中央与地方的税收管理权限和税收收入,并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的,这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。
我国现行税制是一个由多种税组成的复税制体系，这个复税制体系可以使我国税收多环节、多层次发挥作用。1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。
二、我国分税制的现状与存在的问题
（一）我国分税制现状
我国现行税制是一个由多种税组成的复税制体系，这个复税制体系可以使我国税收多环节、多层次发挥作用。1994年实行的分税制，是我国财税体制的重大改革，实践证明，分税制在理顺中央与地方的财政分配关系、建立规范的财政运行机制、保证中央和地方财政收入稳定增长、增强中央财政调控能力等方面，取得了显著成效。“在税种的划分上，此次改革将关税、消费税及增值税作为中央税或共享税，不仅有利于中央政府利用税收在全国范围内对资源配置加以整体上的调控，从而推动产品结构、产业结构不断趋于合理化。”[3]
分税制财政管理体制的实施，调动了中央与地方两个积极性，建立了中央与地方财政收入稳定增长的机制。分税制财政管理体制的实施，更好地发挥了中央财政的再分配功能，实现了中央与地方、东部地区与中西部地区的“双赢”。在新的形势下，我国应按照“财力和事权相一致”的方向进一步完善我国的分税制体制。
对于我国为什么要实行分税制,或者说实行分税制的重要性和必要性等问题,目前认识比较明确和统一,但对如何选择适合我国国情的分税制目标模式问题,尚有争议。有的主张实行划分税种的分税制,即明确规定哪些税源由中央征,哪些税源由地方征;有的主张实行划分税额的分税制,即在征收的税额中,中央该占多大比例,地方该占多大比例。我认为,这两种分税制说,都不是真正意义上的分税制,而只是把同一税制中的税种划分为中央税和地方税,划分税额也只是把全部税收收入在中央和地方之间按比例分成,其实质与目前的税收体制没有根本性的区别。
（二）、我国分税制存在的问题
从总体上来看，我国94年的分税制改革无疑是成功的，但终究有其局限性，特别是经过十多年的运行，新的情况不断出现，94年分税制改革也逐渐暴露出一些不容忽视的问题。
1、现行分税制缺少可靠的制度保障
现行分税制是一种不规范的分税制,我国现行分税制的相关规定主要以1994年国务院公布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》这一行政文件为依据。分税制涉及了中央与地方的重大利益关系，仅以国务院的行政命令加以规定本身就不够严肃，也不符合民主政治的原则，其权威性较低。同时从一开始就把逐步推进作为改革原则之一，在具体实施中也以国务院甚至是财政部、国家税务总局的文件通知形式多次加以调整，主要有以下调整：
从1997年1月1日起，将中央与地方的证劵交易印花税的分享比例由原来中央、地方各占50%调整为中央占80%、地方占20%，后又调整为中央占88%、地方占12%。自2000年10月1日起证劵交易印花税的分享比例调整为中央占91%、地方占9%，并分三年调整到中央占97%、地方占3%。
从1997年1月1日起，将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率所增加的税收归中央。2001，每年降低一个百分点分三年时间将金融保险业营业税税率降到5%。
从2002年1月1日起，新办企业的所得税由国税征收，并明确以后新增的税种收入都将由国税征收。
从2002年1月1日起，企业的所得税和个人所得税实行中央和地方按比例共享，以2001年为基础，2002年实施增量部分中央和地方按5:5分享，2003年又实际调整为按6:4分享。
由于分税制的具体方案处于不断的变动中，往往难以准确计算中央和地方的税收收入。这种非规范的政策调整使地方政府无法形成一种稳定的理性预期，地方政府心中无数也就不会专注于本辖区发展的长远规划。地方政府有理由怀疑中央政府会随时改变既定的“游戏规则”的行为，反过来利用自身的权利和特殊地位不断加大行政调整力度。然而中央政府掌握的仅仅是一种政策的制定权，地方政府却拥有一种更为实际的权利——执行权。因此中央政府和地方政府不断进行博弈，最终双方都陷入“囚徒困境”的尴尬局面。
在某种程度上地方的税收收入还取决于地方与中央谈判和讨价还价的能力，一些与中央领导关系密切的地区也也确实通过谈判获得了大量优惠政策和特权，使地方经济繁荣起来。在分税制的实施中，也有中央政府受到一些特殊利益集团的压力（包括地区、部门和行业）不得不对既定的方案开了“小口子”，却产生了极坏的示范效应，其他地区和部门也纷纷效仿，对中央频频施压，“小口子”逐渐变成“大口子”，使分税制偏离原先轨道。
2、现行分税制下各级政府的事权模糊
明晰的各级政府事权范围是落实政府责任的前提，事权与税权相结合，进而界定各级政府的财权和支出责任是建立高效科学的分税制的关键，也是确保各级政府的责任权利相统一的基础。（1）一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分，如气象及地震等管理职能。（2）完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分，如地方行政事业单位人员工资和基础教育等。（3）部分支出责任中央与地方职责划分不够合理，执行中经常发生交叉、错位。如我国养老保险由地方政府管理，而实际执行中中央政府又承担了大部分支出责任。（4）各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。政府间支出责任不清、风险不明，为财政可持续发展留下了隐患。（5）政府间收入划分不尽合理，基层政府分享的收入与支出责任不对称。政府间收入划分不合理的首要问题是收入划分与支出责任划分不相匹配，基层政府收入来源有限，不利于基层财政收入的稳定增长，难以满足其正常的公共支出需要。其次是政府间收入划分覆盖面窄，相当数量的政府财政性收入游离于体制之外，既不利于政府间支出责任与收入的匹配，也不利于合理调节地区间财力差距。（6）我国税制结构中流转税占主体，流转税具有税基流动性强、地区之间分布不均等特点，也为我国政府间收入划分增加了难度。（7）转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强。分税制改革以来，我国转移支付制度不断完善，初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系。但是，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，随着各项新政策的出台，转移支付项目逐年增多，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。同时，转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。（8）转移支付还带有相当大的随意性，没有建立一套科学、完善的计算公式测算办法。转移支付形式繁多，管理分散。转移支付缺乏有效的约束和监督机制。转移支付缺乏法律依据。（9）省以下财政管理体制尚不完善。目前，各地普遍存在省以下横向财力不平衡问题，省以下纵向财力分布也不尽合理。省级政府没有在调节省以下政府财力不平衡方面发挥应有的作用。
3、分税制改革在我国是渐进式的，其规范性和彻底性都还不够，而且在中央、省、市、县与乡级利益分配过程中，乡镇相对处于被动地位，加之，体制转轨时期一些新旧矛盾交织，这些都使乡镇面临更多困难。
（1）实行分税制后，中央将增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种划为中央税或中央与地方共享税，将一些零散、小税种划为地方固定收入，这样，地方财力势必削弱。（2）地方可获得财力的途径减少了。实行分税制后，来自生产环节稳定增长的税收，大头划归中央，地方固定收入除营业税这一主体税种外，其余基本上都是一些零散的小税种，且征收难度大，地方财力相对减少，财源结构发生较大变化。(3)在原财政体制下，地方财政收入主要是财税部门将其所征税款缴入国家金库，然后按一定比例上划中央后所留下的金额，因而地方能及时、迅速地得到资金。实行新体制后，在保证地方财政既得利益的前提下，增量收入大部分上缴中央，消费税、增值税的75％均被上划中央，由于中央财政对地方返还需要一定时间，这样地方政府的日常开支势必遇到一些困难。(4)，新的政策性增支因素也会给地方财政带来一些困难，地方财政支出呈刚性增长，并且还要继续背着多年的赤字、挂帐、补贴等包袱。(5)地方财政不能像过去那样，凭借充实的地方财力，安排有利于本地区的投资项目，地方经济的发展也会受到不同程度的影响，地方财力将进一步弱化。
4、财源结构发生变化，增大收入比重难度大
(1)税种结构不尽合理。实行分税制后，由于主要税种上划，乡镇财政从收入增量中得到的份额相对减少。划给乡镇的主体税种，如增值税是按1：0.3系数超基数返还，一定程度上限制了地方财力的增长；另如营业税、房产税，又因多数乡镇受地理位置影响，税基薄弱窄小，收入增长缓慢；另一部分税种如农业税类，较为零星、分散，征收难度很大。
(2)收入范围日趋缩小。在全国范围内开展的如火如荼的农村税费改革，中央要求各地必须配套调整体制，取消占乡镇收入半壁江山的预算外收入、统筹收入和预算内的屠宰税；在国务院出台了所得税分享改革方案后，随之地方也作了相应的体制调整和完善，参与了增值税、营业税、所得税等税种的分享,故形成层层集中的结果，使乡镇收入增长乏力；因基础设施建设、投放企业周转金沉淀等原因，乡镇负债额大；消化历史包袱，主要靠财政结余相抵，这必须依赖财政收入的增长。由于上述分税制制约财政收入增长的因素，对普遍负债情况严重的乡镇来说，消化包袱就非常困难。
5、收支矛盾加剧，建设性投资困难。
有投入才有产出，正常情况下，一份投资一份收入。较高的建设性支出才能扩充税源，使财政获得良好的收入效应。分税制后，中央宏观投资力量增加，但少能惠及乡镇。而多数乡镇因财力有限，为了保证人员经费开支，只好减少对投资环境、乡镇企业、农业生产及科教文卫等方面的投入，有的甚至出现拖欠工资的情况。
6、征管不明，征收管理困难
(1)征收力量较薄弱。
乡镇政府承担组织财政收入任务，具体则由国、地税所完成，但税务机构管理的垂直独立性，使收入征管理难度很大。国、地两税均由条条统管，还存在着一个税务所负责多个乡镇的税收征管的现象，征管不到位，财政收入流失严重，尤其是个人所得税和零散税收。且税务所因管辖面积大，往往是匆匆而来，急急而去，收入的增长因征管力量而受制约。
(2)征管体系不顺畅，收支矛盾雪上加霜。
征管体系不顺畅，收支矛盾雪上加霜。“征管不一、财事两散、职责不明”，税务部门上划后财权事权未完全理顺，地方政府无权对其进行监督、检查，使乡（镇）作为一级政府，没有自己的收入征收机关，为确保完成收入任务，乡（镇）政府必须用一定的精力进行收入征收的协调与组织，一定程度上造成税务部门“买税”“卖税”现象的发生，不利于税收征收。收税时还得乡镇领导去请税务人员，而税务所因管辖面积大，往往是匆匆而来，急急而去，收入的增长因征管力量而受制约，甚至出现“出钱买税”，另税务稽查程序在财务不统一的情况下一定程度上又存在将正常税收作为稽查收入入库的情况，降低了税收质量，增加了地方政府的支出。以上种种困难，使财政增收举步维艰。
三、完善我国分税制的政策建议
从“分税制”对税收调控的影响来看，这一新的财政体制，无论对中央政府还是对地方政府的税收调控都有诸多方面的积极影响。从中央政府来看，在税种的划分上，此次改革将关税、消费税及增值税作为中央税或共享税，不仅有利于中央政府利用税收在全国范围内对资源配置加以整体上的调控，从而推动产品结构、产业结构不断趋于合理化。以下是完善我国分税制的几点建议：
1、明确划分中央政府与地方政府的事权
当前我国划分中央与地方、政府与企业之间的事权，核心问题应该是投资权划分问题。政府应逐步从个人、企业或社会完全有能力承担并对整个经济发展不至于产生难以控制的冲击的经济建设领域和事业中退出来。同时，改变按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法，除了特别重要的项目和中央负责的项目由中央投资外，绝大部分项目应按受益范围由所在地方政府承担投资。
中央政府与地方政府事权的界定，都是根据各级政府对有关事务的驾驭能力和适应程度进行的。一般而言，中央政府除负责国防、外交、公安国际国内政治事务外，在经济方面则实施宏观管理，进行收入再分配及需要中央统筹安排的各项社会事业。因此，中央财政主要承担国际、外交、公安及中央国家机关正常运转所需的经费，负责承担调整国民经济结构、实施宏观调控及重点工程设施建设方面的支出及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方政府则主要担负地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展及本地文教事业等方面的事务。因此，地方财政主要承担与上述事务有关的所需费用。
根据我国的具体国情，中央政府的事权范围主要是宏观调控和协调全国经济、社会的发展；地方政府主要是完成中央政府下达的宏观调控任务，协调本地区经济和社会的发展，并根据适当集中、合理分权的原则，适当扩大地方政府的税收管理权限。同时，在合理划分事权范围的基础上合理划分财权。将与维护国家权益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，将与地方经济和社会事业发展关系密切的，适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面，适当调整中央与地方的支出项目，属中央事权范围内的由中央财政支出，属地方事权范围内的由地方财政负担。
2、缩减预算级次，简化财政层级
导致基层财政困难的一个原因在于财政层级过多，从而加重财政负担。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。
当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。
加快推进“省直管县”财政改革，旨在深化财税体制改革，推动解决完善公共财政体系所面临的一些深层次问题，包括备受争议的中央和地方事权与财力划分问题、转移支付制度的完善、省以下体制以及加大对基层的公共服务领域投入等。
3、合理划分税权，使地方拥有稳定的财源
由于各财政层级间“事权重心下移、财权重心上移”，我国基层财政尤其是县乡财政困难问题进一步凸显。在划定各级政府支出责任的同时，还要赋予其相应的收入。地方税，应当具有收入稳定、不扭曲市场机制配置资源的特点。
财产税因为征收对象不具有流动性、征税对资源配置影响小而成为地方税收的首选。在财产税方面，我国已分别对持有存款、股票的收益征税，但还没有对居民持有房产进行征税。有必要对我国的房地产税收体系进行调整，拓宽税基、调整结构，强化征管，切实发挥其引导消费、保护资源、缩小收入差距、为政府筹集收入的功能。遗产税和赠与税，有助于调节财产禀赋，为居民创造均等的发展机会，同时能够引导富裕阶层进行社会捐助。应创造条件，早日开征遗产税和赠与税。 落实好《营业税条例》（2009年1月1日起实施）。营业税，是对在我国境内提供应税劳务、转让无形资产或销售不动产的单位和个人，就其所取得的营业额征收的一种税。营业税属于流转税制中的一个主要税种。按照营业税有关规定，纳税人申报缴纳营业税税款的地点。一般是纳税人应税劳务的发生地、土地和不动产的所在地。
4、完善转移支付制度
在合理划分各级政府支出责任、制定科学的费用标准的基础上，以确保政权正常运转、履行公共福利承诺、提供最低标准的公共服务为重点，加大财力性转移支付力度。同时，减少项目类专项转移支付的比重和数量，逐步优化转移支付结构，推动落后地区政府向公共服务型政府转型。
（1）转移支付目标
①通过政府间财政转移支付保障各级政权具有正常的施政所需的财力；②使全国各地居民基本享有水平接近的教育、医疗卫生等基本生活条件和能源、交通、通信等基础设施；③在市场经济条件下，对市场机制作用不到时或无法作用的领域，通过政府间转移支付实施调节，促进资源的优化配置。
（2）转移支付的模式和手段
国际转移支付模式有两种，一是单一纵向转移支付制度，二是以纵向为主，纵横交错的转移支付制度。依据我国当前和将来一段时间的经济改革状况，我认为我国不宜推行横向转移模式，而单一的纵向转移模式操作简便易行。目前世界上多数国家的政府间转移支付制度采用了这种模式，我国长期以来一直采用这种模式处理政府间分配关系，已有丰富经验，因此，应通过法律化、民主化的制度设计增加透明度，减少随意性，逐步健全我国的单一纵向转移支付制度。
合理运用转移支付手段 根据转移支付手段的不同功能和我国转移支付的目标，我国可以设置一般性补助即税收返还、专项拨款补助、特殊因素补助。
（3）转移支付制度的法制化
逐步规范我国政府间财政转移支付制度，应大力加强财政法规建设，全面实施预算法，以立法形式明确中央与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。
（4）转移支付的管理
鉴于我国目前转移支付资金有限，财政部是专职主管政府资金分配的部门，运转高效，我国转移支付管理机构设置，目前应采用财政部内设机构的形式。并且转移支付方案确立后，要接受全国人民代表大会或其常务委员会的审查监督。
总之，我国已经初步建立起了适应市场经济发展的社会主义分税制，但是随着经济形势的发展和改革的不断深入，还需要根据新形势不断的进行探索和完善。
参 考 文 献
[1]、刘小明主编：西方财政理论述评.北京经济学院出版社，1999年，第113页。
[2]、于鼎丞. 分税制之思考[J]. 财经论丛. 1993(06)。
[3]、刘家新,章阳. 论“分税制”财政体制下的税收调控[J]. 新疆财经. 1995(03)。
