目 录
一、我国举证责任制度提出的背景
二、 行政诉讼中的举证责任
三、我国行政诉讼中举证责任的特征
四、现行行政诉讼法所规定的举证责任分配规则之益处
五、 我国现行行政诉讼举证责任制度的存在问题
六、我国行政诉讼立法应采取的对策
内 容 摘 要
行政诉讼是指法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下审理的行政案件的活动。在我国的行政诉讼中，举证制度占据着极为重要的作用，它与民事、刑事诉讼中的举证制度不同。这种区别主要体现在诉讼当中当事人举证责任的分担上。行政诉讼的举证责任制度是指在行政诉讼中，当事人应当举出证据证明自己的主张，否则，将承担败诉风险及不利后果的制度。举证制度的出现，标志着我国行政诉讼法的进步。因此，对其进行研究具有十分重要的意义。
关键词：行政诉讼；举证责任；完善
试论行政诉讼的举证责任问题
一、我国举证责任制度提出的背景
1989年颁布的《行政诉讼法》中首次采用了“举证责任”的概念，这标志着我国行政诉讼法律制度的发展。我国行政诉讼中的举证责任制度与刑事诉讼和民事诉讼不同，其主要表现在：行政诉讼调节的是行政机关的职能，它既不是由双方当事人分担，也不是由原告负担，而是由被告承担，这被称为举证责任倒置，究其原因：第一、行政诉讼中所针对的诉讼标的是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由作为被告的行政机关作出的。第二，作为被告的行政机关与原告相比具有举证优势。第三、行政诉讼中由行政机关承担举证责任，能够有效保证行政机关依法行政。因此这就表现出行政诉讼举证责任制度的最要意义。
二、 行政诉讼中的举证责任
(一) 举证责任的含义
举证责任一次最早是在古罗马的法典中被记录的并且列举出现了举证责任的概念。在欧美国家，举证责任一词在英文中的表述为“burden of proof”，在英美证据法上经常是在两种意义上使用。第一层为推进责任，第二层为说服责任。
通过对过往资料的查阅与学习，作者对举证责任的含义理解是，在对案件的事实不明朗的情况下，在诉讼过程中，由法律预先设定的，在原告与被告双方中，由一方当事人提供证，据予以证明。若无法按照法律依据提供证明，以及相应事实情况的证据，那么双方中的一方需要承担败诉风险及不利后果的制度。推进责任有利于案件事实的确定，是保护当事人诉讼权利的重要手段，推进责任和说服责任之间是互相补充，相辅相成。
举证责任的含义包含着两方面的内容，一方面证据由谁提出，另一方面应当举证的人没有举证的法律后果。目前，我国的举证责任主要是从权利说、义务说、责任说、负担说、裁决规则说这五个角度去论证的。
(二) 举证责任分配的特点
行政诉讼举证规则是对民事诉讼、刑事诉讼举证责任在某些方面的继承，其法律精髓体现在举证责任分配上，是举证法规的核心所在，举证责任分配的特点主要体现在以下几个方面。
首先，法律权利在刑法中的应用是给予政府行政机关的特权，去分配特点的核心表现在于法律权利的举证责任。
其次，原告的诉权也受到了举证责任分配的合理限制。
最后，除具体行政行为之外的其他待证实的事实在行政诉讼中举证责任的具体体现。
三、我国行政诉讼中举证责任的特征
有学者认为，“谁主张、谁举证，是行政诉讼责任的规律性分担规则。”按照这种规则，“当事人只要提出某种诉讼主张，就有责任举证。当事人提出诉讼主张，但是提不出证据，或证据之证明力度不够，通常说来，当事人多半败诉。即当事人肯定或可能多半败诉。”
但是也有学者认为，“谁主张，谁举证”不是证明责任分配原则，因为在民事诉讼中根据《民事诉讼法》第64条第1款的“谁主张，谁举证”的规定，仅仅是对提供证据意义上的举证责任的规定，不是关于结果责任意义上的证明责任的规定。由于举证责任分配是指对结果责任的分配，《民事诉讼法》第64条的规定根本不是我国举证责任分配的一般原则，流行的观点将“谁主张，谁举证”作为我国举证责任的分配原则，并予以指责，实际上是无的放矢，弄错了对象。按照这种理解，“谁主张，谁举证”是提供证据的原则，因而在行政诉讼中只能将其作为提供证据的规则而不是举证责任的分担规则来适用。
由于我的行政诉讼法起步较晚，很多理论是直接脱胎于民事诉讼法的。但是，在举证责任制度上，则又有别于民事诉讼法，形成了自己独特的体系。不管是将“谁主张，谁举证”理解成举证责任分担规则，还是将其理解成提供证据的规则，重要的一点就是，在行政诉讼中举证责任对诉讼的后果有着直接的关系，最终影响到审判的结果，也就是承担败诉的风险。按照德国学者莱奥.罗森贝克的观点，“在任何诉讼中，法官的任务均是如何将客观的法律适用于具体的案件。”“当事人对事件的事实过程的阐述不可能达到使法官获得心证的程度的情况。法院几乎每天都出现这样的情况，不仅民事法庭、刑事法庭如此，行政法庭也同样如此。”
由于当事人在法庭上对争议的事实之陈述均是事后的陈述，法官没有亲临现场，也不可能亲临现场，因此对于法官的裁决具有重要意义的事实，如果既不能查明已经发生，也不能被查明没有发生，在这种情况下，法官不能因为对事实问题怀有疑问而使有关的法律问题不予裁决，要么对请求的法律效果已经发生予以肯定，要么对该效果未发生予以否定。此时，证明责任规则就会在这个问题上作出回答。
在行政诉讼中，争议的双方一方是原告，即具体行政行为中的行政管理相对人，另一方是被告，即具有行政权能的行政主体。其争议的焦点不外乎原告对被告的具体行政行为不服，或者对被告作出具体行政行为所依据的法律不服，再就是对被告的行政不作为行为不服。如果证明责任规则确定了争议双方各自在提供证据证明自己主张上的责任，那么依据该规则就能很好地使法官对争议的事实有一明确的处断，较快地对争议作出准确的裁决。
我国现行行政诉讼法所规定有限制的“谁主张，谁举证”的举证责任规则具有如下特征：
1、行政诉讼的举证责任主要由被告承担。被告首先要对具体行政行为的合法性承担举证责任，必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法，如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法，则无须原告证明其行为违法，被告就承担败诉的法律后果。这一特征和民事诉讼的举证责任规则是有较大的不同的。比如在民事诉讼中，原告起诉被告，要求被告偿还所欠的债务。此时原告必须举出证据，证明双方债务之存在，且被告未予偿还的事实。对于被告来说，如果不能提供证据证明债务之不存在或者已经偿还了债务的事实，则必定要承担败诉的法律后果。对于原告的主张，原告必须承担举证的责任，对被告亦如此。而在行政诉讼中，则主要由被告来承担，主要体现在被告应提供证据证明自己作出具体行政行为之前提事实的存在，且要提供作出具体行政行为的法律依据 .如原告甲对被告某公安局对其给予行政拘留的行政处罚不服，向人民法院起诉。则某公安局应对甲存在违法的事实提供证据证明，并且亦应向法院提供处罚的法律依据。如果公安局逾期不提供证据，或者无法提供证据，则法院不应要求甲来证明违法的事实是否存在，直接可以据此裁决公安局败诉。
2、在行政诉讼中，原告亦应当承担一定的举证责任。在《行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定，但在《关于证据的规定》第四条规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时，在起诉被告不作为的案件中，原告应证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中，行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提，没有申请行为，行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。当然，对于行政不行为案件的诉讼，并不一定会对行政主体的不作为行为产生败诉的结果。比如，公民申请行政奖励的行为，行政主体在法定的期限内没有给予答复是一种不作为行为，但法院的判决结果可能是行政主体败诉，但不必然的会要求行政主体作出给予公民某种行政奖励的具体行政行为。因为有些依申请的行为会产生特定的法律后果，如行政许可的申请，但有些则要视法律的规定条件而论，不是一经申请，当然的获得预期的法律后果。在行政诉讼中，原告的所负的这种举证责任，有的学者又把它称为初步的证明责任，因为这种初步的证明责任只是体现在诉讼的开始阶段，一旦案件进入到实质阶段，就要依据被告承担主要的举证责任来确定双方在提供证据方面的义务了。
四、现行行政诉讼法所规定的举证责任分配规则之益处
1、有助于对处于弱势地位的原告合法权益之保护。面对拥有行政职权的强大的行政机关，原告总是处于弱势。因此，《关于证据的规定》通过证据规定加强对弱势方的保护，如举证责任的分配不同，举证时限的最后期限定有差异，取证限制不同，不仅被告及其诉讼代理人不能自行向原告和证人收集证据，而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据，原告、第三人不仅可以对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论申请重新鉴定，对被告据以认定案件事实鉴定结论也可以申请重新鉴定，被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据，行政执法人出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则，充分体现了对原告合法权益的保护，对弱势方保护的倾向明确、清晰，显然，这些规定，对于营造良好的行政审判环境，保护诉权，体现法律平等精神，会起到积极有效的作用。
2、有助于规范证据的提供、调取、质证、认证等活动，使之更加容易操作。实践表明，仅仅依靠行政诉讼法有关证据规定的原则性规定运用证据，很难操作，几年来，我国各地人民法院陆续制定了适合本地区适用的证据规则，但是各地的规定不统一、不规范，《关于证据的规定》的颁布结束了这种“各自为战”的混乱局面，在提供证据的要求上，申请人民法院调查收集证据材料的和条件上，法院委托调查的程序上，证据保全的申请及措施上，质证的对象、顺序、证人作证及认证等诸多问题上都作了详尽的规定，从而使证据的运用更加规范、更易于操作。
3、有助于对国家利益和社会公共利益的关注与保护。近年来，通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的呼声渐高，《关于证据的规定》充分考虑了这种趋向。这主要体现在三个条款的规定上：一是对当事人无争议，但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据；二是证据涉及国家秘密的，由法庭予以确认，并不得在开庭时公开质证；三是涉及国家利益、社会公共利益和他人利益的事实认定的，人民法院有权依职权调取证据。这种关注，意味着我国行政诉讼制度更趋完善。
4、有助于融合现代法治和程序正当观念，使我国的行政诉讼法与国际接轨，逐渐趋向依法行政，真正实现现代法治的基本观念如平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等在我国法律中的体现。程序正当，在美国法中，是指行政行为必须满足对个人的最低公平标准。如在作出决定前要给予充分的告知和提供有意义的听证机会。它强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。《关于证据的规定》借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应WTO规则的要求，在证据的告知、证据交换、质证、新的证据的界定、证据的排除、以证据证明的案件事实裁判（证据裁判主义）、阐明证据是否采纳的理由理由以及直接言词原则等，充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。
五、 我国现行行政诉讼举证责任制度的存在问题
《行政诉讼法》中规定了“被告对具体行政行为的合法性负举证责任”这一基本原则，是我国目前的行政诉讼举证责任制度的理论依据。但是，司法解释必定突破不了法律的限定，法律条规的设定，难免会遇到“就事论事”的尴尬情面，因此，就目前来看，我过的线性行政诉讼举证责任制度仍然存在很多的问题有待学者们研究讨论。故笔者通过翻阅文献，对目前存在的问题归纳如下：
第一，行政诉讼举证责任分配原则缺乏科学性。目前我国行政诉讼举证责任主要是针对强化了行政机关在诉讼中的举证责任，虽然在司法解释中阐述了某些特殊情况下原告负举证责任的规责，但是，能够有利于保护原告的合法权益，与国外的举证责任制相比还是缺乏科学性的。其缺乏科学性表现为以下三点：首先，对于行政处罚中的合理性问题，法律和司法的解释不够明确。其次，对行政不作为诉讼中的举证责任分配不够全面。最后，在整个过程，仅规定了原告需证明受被诉行为侵害而造成损失的事实。
第二，原被告的举证责任范围不明确。我们关注的是有关被告的举证责任范围，是指提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。通过这个范围，针对我国现行行政诉讼举证责任制度的问题，我们应该关注两个方面，一方面是关于“全部证据”的规定比较空泛。第二，关于“规范性文件”的规定未区分效力等级。
第三，原被告的举证时限不明确。原告的举证时限在《证据规定》中包含以下三方面内容：(1)被告不提供或者无正当理由提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。(2)被告举证时限为收到起诉状副本之日起10日内。(3)不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由。其漏洞表现为两方面，第一，要如何把握“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由的规定”。第二，应当何时对“其他正当事由”的举证消除没有任何操作的规则。
六、我国行政诉讼立法应采取的对策
行政诉讼举证责任制度作为确定行政诉讼胜诉和败诉的制度，设定被告履行举证责任的标准是十分必要的。在什么条件下说明被诉行政机关完全履行了举证责任，我国的法律或司法解释应该作出规定。
1、定案的依据必须具有法律上的依据 定案的证据，其标准是必须具备法律上的真实性、关联性、合法性。真实性，即证据必须是客观存在的事实，不能带有任何主观的成份。证据本身不能存在假定、推测、想象的成分。作为定案的证据，一定要在当事人所争议的法律关系发生、变更、终止过程中和案件发生时形成的客观事实。
2、任何事实要件都要有确凿的证据支持 行政机关所认定的每一个事实都应当有根据。在行政诉讼中，被告如果坚持认为具体行政行为是合法的，就应当提供证据证明它所认定的事实确实存在。行政诉讼的举证责任制度处于行政诉讼证据制度的核心地位。
综上所述，完善行政诉讼中的举证责任制度，目的是为了人民法院能够更加依法判决，全面、正确、及时地审判行政案件，使人民法院审理行政案件更加规范。
参 考 文 献
1、樊崇义.证据法学[M].北京：法律出版社，2013.
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4、罗豪才.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，2013.
5、王宝明.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国城市出版社，2007.
6、《行政法与行政诉讼法学》，方世荣主编，人民法院出版社出版；
7、《证明责任论》（德）莱奥.罗森贝克著，庄敬华译，中国法制出版社出版；
8、《外国行政诉讼制度》，王名扬主编，人民法院出版社出版；
9、《行政诉讼法学基本文献资料选编（教学参考书）》，司法部法学教材编辑部编审，法律出版社出版；
10、《行政违法论纲》，杨解君著，东南大学出版社出版；
11、《行政行为的效力研究》，叶必丰著，中国人民大学出版社出版；
12、《行政诉讼原理及名案解析》，刘善春著，中国法制出版社出版；
13、《行政诉讼条文精释》，马原主编，人民法院出版社出版。
