税务代理问题研究

一、我国税务代理的产生

二、我国税务代理的发展

三、当前我国税务代理发展存在的问题

四、解决我国税务代理发展问题的对策

五、关于税务代理问题的几点思考

内容摘要

税务代理作为税收征收管理改革的重要环节,今年来发展较快，现已形成一定的规模，在一定程度上推动了我国税收事业发展，对于保证国家财政收入，维护税收和经济秩序，发挥着重要的作用。本文将阐述我国税务代理的产生与发展，分析当前我国税务代理发展存在的问题，并提出解决我国税务代理发展问题的对策。

税务代理问题研究

税务代理指代理人受纳税人、扣缴义务人的委托，在税务代理合同规定的范围内，代为办理纳税事宜的一种民事代理行为。它属于委托代理的一种，具有代理的一般共性，实行税务代理制是许多国家和地区的通行做法。如日本，实行税务代理制度已有80多年的历史。日本现行的税务代理制度是通过制订税理士法加以规范的。该法把税务代理称为税理士，规定只有律师、会计师、退职的税务官吏，才具有税理士资格，并且规定了税理士的权利义务。税理士的业务考试制度及工作守则等等。税务代理制度的实行，弥补丁日本税务行政的不足，协调了征税双方关系，保证了税收工作的顺利进行，形成了卓有成效的制约机制，促进了日本经济的高速发展，除了日本之外，美国、英国、我国的香港，也都实行了税务代理制。为了适应建立社会主义市场经济的客观要求，近年来，税务代理作为我国税收征收管理改革的重要环节，发展较快，现已形成一定的规模，在一定程度上推动了我国税收事业发展，对于保证国家财政收入，维护税收和经济秩序，发挥着重要的作用。本文通过阐述我国税务代理的产生与发展，分析当前我国税务代理发展存在的问题，并提出解决我国税务代理发展问题的对策，以期促进我国税务代理的发展。

一、我国税务代理的产生

（一）实行税务代理是依法治税的需要。随着改革开放的深入进行，经济结构、经营方式越来越复杂，偷漏税和反偷漏税、避税和反避税的矛盾将日益突出，这就要求税务部门的工作职能由征收管理型转向监督检查型，长期以来存在的“保姆式”税收征管模式将不复存在，税务部门的主要精力将放在税收征管特别是稽查上，为了保证办税程序民主化，必须建立相应的监督制约机制。由于税务代理处于相对独立和公正的立场，它介人税收事务，就会在税收征管体系中建立起一种双向制约关系。同时，随着税法的完善，为了保证门类繁杂的税收法律能够得到很好地贯彻实施，税务机关也需要有一个联结税收法律和社会公众的桥梁和纽带，并要求这个中介既能胜任涉税业务，又容易为纳税人所接受。而税务代理机构恰好在这些方面具有其他机构不可替代的作用，因而逐渐成为税收征管体系的一个不可缺少的部分。

（二）实行税务代理是纳税人的客观要求，因为搞市场经济必然会有竞争，而税收直接关系到纳税人的切身利益，影响到纳税人的竞争实力，而每个纳税人又不可能及时准确了解和运用税法保护自己的合法权益，并且随着税收征管体制的改革和人们纳税观念的转变，纳税人要由被动纳税变为主动纳税。原来由税务部门担负的核税、开缴款书等事务性工作，将由纳税人自己来承担，纳税人由于专业知识、核算水平、办税能力参差不齐，以及考虑到纳税成本和对自身权益的保护，必然要向社会寻求中介服务，寻找精通税法，熟悉税收业务的专业人员代为办理税收事宜，而实行税务代理不仅可以做到依法纳税及兑现优惠政策，还节时省力，有利于纳税人集中精力搞好生产和经营。

（三）实行税务代理是发展国际经济交往的需要。因为随着改革开放的进一步深化，涉外税务日益复杂，外商向我国投资而对我国的税收法律与法规不尽了解，我国向外国投资需要了解和熟悉外国的税收法律，这就更需要精通税法的专业人员从事中介服务，以保护投资双方的合法权益。也正由于税务代理的这一特殊地位，决定了代理者必须严格按照税法和税收制度办事，维护国家法律，又维护委托人的合法权益，从而避免纳税人自行办税的盲目性和税务人员直接办税可能发生的弊端，以有利于同国际惯例接轨。税务代理是市场经济发展的必然产物，它是指税务代理人在法定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。税务代理是处在征方税务局和纳方纳税人的中介，税务代理行业在国外已经发展成为比较成熟的行业，我国税务代理则属于新兴行业，与国外发达国家相比还存在着一定的差距，但不可否认的是，我国税务代理有着广阔的发展空间。就目前而言，我国税务代理从无到有，取得了长足的进步，但还存在着一些亟待解决的问题。因此，研究我国税务代理发展中的问题与对策具有十分重要的现实意义。

二、我国税务代理的发展

我国的税务代理是顺应纳税人的客观需求而发展起来的。我国税务代理的发展主要经历了三个发展阶段，即税务代理市场的启动、税务代理的全面推行和税务代理的逐步规范。

（一）税务代理市场的启动

我国税务代理起步于税务咨询，从二十世纪80年代末期开始启动。20世纪80年代，一些地区的离退休税务干部组建了税务咨询机构，主要从事财务、会计、税法咨询工作，帮助纳税人解决纳税困难。1988年，在借鉴国外推行税务代理经验的基础上，国家税务局在全国逐步开展了税收征管改革，在辽宁、吉林等地进行了税务代理的试点。1993年实施的《中华人民共和国税收征收管理法》中明确规定“纳税人、扣缴义务人可以委托代理人代为办理税务事宜”。1994年，国家税务总局颁发了《税务代理试行办法》，要求各地有步骤地开展税务代理的试点工作，税务代理市场初步启动。

（二）税务代理的全面推行

全面推行税务代理制度，在社会主义市场经济中扮演着不可或缺的角色，对于改善税收执法手段，加速税收法制建设，规范代理行为，广泛发挥社会中介力量，开展协税护税，保证征纳双方合法权益，维护税收大环境，组织国家财政收入，都将起到极大的推动作用。随着我国税收征管改革的深化，寻求税务代理的客观需求越来越迫切。为规范代理行为，提高代理质量，1996年人事部和国家税务总局合下发了《注册税务师资格制度暂行规定》，在税务代理行业实行执业准入控制，全面实施注册税务师制度，标志着注册税务师执业资格制度在我国的正式确立。

（三）税务代理的逐步规范

1999年，国家税务总局下发了《清理整顿税务代理行业实施方案》，决定在全国全面清理整顿税务代理行业，规范发展税务代理。1999年底，国家税务总局、国家工商行政管理局发布通知指出，所有税务机关兴办或挂靠的税务代理机构，必须按要求，在编制、人员、财务、职能和名称5个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制，税务代理逐步开始规范管理。2005年，《注册税务师管理暂行办法》的出台标志着税务代理行业进入一个崭新的规范发展时期。党的十七大报告中明确提出要“规范发展行业协会和市场中介组织”，为进一步加快发展我国的税务代理业指明了前进方向。2009年12月国家税务总局提出的纳税人十四项权利和义务公告中，首次提出“委托税务代理权”。随着税务代理的逐步规范，我国税务代理必将迎来一个更加广阔的发展前景。

三、当前我国税务代理发展存在的问题

当前我国税务代理发展过程中还存在着诸多亟待解决的问题，这些问题主要表现在税务代理机构的独立性差、税务代理法制建设不健全、税务代理内部管理不规范和税务代理人员素质较低下四个方面，其具体内容如下：

（一）税务代理机构的独立性差

在税务代理发展过程中，税务代理机构应该是一个独立核算、自负盈亏、具有法人资格的经济实体,是介于纳税人和税务机关之间的完全独立的组织。但在现实中,税务机关、税务代理人、纳税人三者之间关系不明、职责不清。主要表现在税务机关与税务代理职能相互交叉,把税务代理机构视同隶属于税务机关的下属机构，或把它看作税务机关的第三产业,甚至有的税务机关搞“强制代理”,严重损害了纳税人、扣缴义务人聘请税务代理人的积极性,使税务代理偏离了正确的方向。正是由于税务代理人员要依靠税务机关的行政权力开展业务,而并非靠自身的优质服务来赢得客户,代理机构无法做到真正的独立,所以在企业中很难树立信誉,企业对其提供的服务自然也持怀疑的态度。

（二）税务代理法制建设不健全

实行税务代理制的国家，都有相应的税务代理法规约束。纵观世界实行税务代理的国家，日本的税理士法，韩国的税务士法，德国有税务咨询法等。而我国税务代理体系的立法层次较低，只是规定了税务代理的合法性和法律责任，缺乏与之配套的操作性规则。其相关配套法规也都是以“试行”、“暂行”等形式出现，相应的实施细则也尚未制定；对业务范围的规定不够清晰明确不便于具体业务操作。另外，虽然国家税务总局发布的《税务代理业务规程(试行)》和《国家税务总局关于印发〈税务代理工作底稿(企业所得税)〉的通知》，对税务代理行业的执业流程进行了规范。但因其法律级次太低，随着经济的发展和税制的不断改革，这些业务规范已越来越不适应现实情况，也制约着我国税务代理的快速发展。

（三）税务代理内部管理不规范

我国税务代理起步较晚，尽管税务代理基本上已从税务部门分离出来了，但其所承接的业务还有很多依赖于税务部门，税务代理客观、独立执业的本质始终受到征纳双方的干扰。一些税务代理管理机构不健全,各项管理制度不完善,执业秩序混乱,甚至以其他不正当手段招揽顾客,都是税务代理内部管理不规范的表现。目前，尽管我国已建立起税务代理行业的行政管理机构——注册税务师管理中心，但税务代理行业的自律管理却面临着机构不顺、管理不科学的局面，并未真正起到自我教育、自我管理、自我服务作用，在税务代理发展过程中，行业监管不力必然造成税务代理的执业风险越来越大。

（四）税务代理人员素质较低下

随着经济的发展，新问题、新情况不断出现，新的代理需求不断产生，新的代理业务也应随之产生。然而，就《注册税务师管理暂行办法》中规定的业务来看，税务代理的执业范围有限，多数代理机构只是从事税务代理的一些传统的事务。至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次的业务开展较少，制约着税务代理市场的发展。对税务代理从业人员来说，要求注册税务师要精通财会、税收、管理等方面的专业知识，不具备专业素质的代理人员根本无法胜任代理工作。我国现有的代理人员很多不具备税务代理的专业知识，没有能力提供这些较高层次的服务项目，严重影响了服务质量的提高和市场拓展。

四、解决我国税务代理发展问题的对策

为进一步提高我国税务代理的发展水平，针对上述我国税务代理发展中出现的问题，解决我国税务代理发展问题的对策，可以从保持税务代理的独立性、健全税务代理法制环境、加强内部管理制度建设和提高税务代理人员素质四个方面入手。

（一）保持税务代理的独立性

税务代理机构是独立于征纳双方之外的社会中介机构,业务上须实行自主经营,经济上实行独立核算。因此,应严格税务代理机构的审批标准,减少对税务代理机构的行政干预,可以保证其业务活动的独立性和公正性。保持税务代理的独立性，可以从三个方面采取措施，首先,要将税务机关人员与税务代理人员进行严格划分。税务代理机构的所有人员必须从税务局彻底脱离。其次,在办公场所上要同税务机关相分离,同时,严格限制税务机关人员从事代理业务。第三,税务代理业务承接上要与税务机关脱钩。杜绝凭借税务机关的行政权力强迫纳税人进行代理的现象。

（二）健全税务代理法制环境

健全的法律体系是完善税务代理制度的关键。在实行税收征收管理改革的条件下，税务代理制度是在依法治税的进程中依税收法治建设的需要而建立的,由于目前我国的税收法制不健全,影响了税务代理市场的规范性,因此，要尽快完善税务代理行业的法制建设。健全税务代理法制环境，使税务代理事业的发展有章可循、有法可依，要不断修改和完善《税务代理试行办法》和《注册税务师资格制度暂行规定》,制定并实施《注册税务师法》,确立注册税务师的法律地位,对税务代理机构的设立条件、审批程序、组织方式及内部管理制度给予严格的要求;还要明确税务代理行业的管理模式,界定税务代理管理机构的职责、义务和权限范围等，大力推动税务代理的国家立法进程。

（三）加强内部管理制度建设

随着我国税务代理的全面推行和快速发展，针对税务代理内部管理不规范的问题，促进税务代理的发展要加强内部管理制度建设。在税务代理管理机构中，加强内部管理制度建设，完善税务代理的执业环境应当包括财务管理制度、人事管理制度、业务管理制度、质量管理制度等多方面。税务代理人通过制度建设，既可以规范管理，提高职业水平和服务质量，取信于客户及社会，还能够通过制度的约束警示功能，引导从业人员遵章执业，建立预防法律风险的“防火墙”，我国税务代理业才能蓬勃发展。

（四）提高税务代理人员素质

高素质的专业人才对推动行业发展的至关重要。税务代理行业要求税务代理人通晓税法和相关税务知识。因此,要搞好税务代理工作,必须要提高税务代理人员的业务素质。提高税务代理人员素质，要把握好四个方面的内容，一是要严格组织好每年的注册税务师执业资格考试,突出对实际技能的考核。二是要建立后续教育制度,对税务代理人员每年均要进行年度培训。三是要实行代理机构人员差别利益分配制度,税务代理人员的个人利益同代理质量挂钩。四是要加强税务代理后备队伍建设。可以在一些高等院校设立税务代理专业,加强对税务代理后备人员的培养，为税务代理拓展市场空间提供智力支持。

总之，当前税务代理的发展面临良好的机遇，新税制结构已经建立，以纳税申报、税务代理、税务稽查三者相互协调影响的新征管格局正在形成。税务代理的发展应抓住机遇，建立以纳税主体自愿委托为动力，以代理机构依法服务为载体，以税务机关法律监督为保证的基本代理格局，以适应形势发展的需要。

五、关于税务代理问题的几点思考

（一）税务代理是一项政策性强、专业技术要求高的工作，涉及到纳税人、扣缴义务人和国家三者利益。税务代理人面对税务机关和纳税人，既要对国家负责，又要对纳税人负责。这就要求税务代理人必须具有财政、税务、会计等方面的专业知识，精通税法，并具有税收实务工作经验，此外，还应按照一定的程序由税务机关组织统一考试、审定井取得资格者才能充当税务代理人。律师由于其资格是通过全国统一考试确定的，其考试科目又涉及财经等方面，所以，律师可以不通过全国统一考试，直接具有税务代理资格。对于那些未成年人，依照国家法律被处以监禁以上刑罚， 自其刑罚执行或不再执行之日起未满三年的人，被国家机关开除公职之日起未满三年或被取消注册会计师、律师资格者；在国家机关，企事业单位，学校领取薪金或依法被取消代理资格以及国家税务部门认为不具备税务代理资格的人，均不得从事税务代理业务。只有这样，才能充分保证税务代理人依法公正、准确地执行职务。

（二）税务代理的基本任务是站在客观公正的立场上，根据国家税收法律和行政法规以及纳税申报制度的要求，协助纳税人履行纳税义务。具体工作内容是：办理、变更和注销税务登记，办理纳税申报或扣缴税报告，申请减税、免税、退税、补税和延期缴税，制作涉税文书，受聘担任税务顾问，‘当纳税人与税务机关发生税务争议时，还要代理纳税人与税务机关申请行政复议或进行行政诉讼。税务代理人在代理过程中既可以全面代理，也可以单项代理；既可以临时代理，也可常年代理，但除税务机关依法委托外，不能代理或行使应由税务机关行使的职权，防止将税务征收权、审批权、检查权，通过委托转移或变相转移给税务代理人。

为了保证税务代理行为的公正性、准确性，税务代理人在代理过程中既享有一定的权利，又要履行一定的义务。税务代理人依法履行职责，不受任何机关单位和个人非法干预，有权查阅被代理人的有关财务会计资料和文件，查看业务现场和设施，并可以向有关单位和小人调查核实，对税务机关实施税务检查或进行税务调查有事先得到通知的权利。对调查的结果和行政决定有询问和陈述的权利。但税务代理人在执行职务时，必须出示税务代理许可证，必须按主管税务机关的要求提供有关资料情况，不得隐瞒、谎报、对被代理人不得进行偷漏税和洽谈，对被代理人偷税、骗取减税、免税和退税的行为，还应该予以制止并应及时报告税务机关，对代理过程中所接触的秘密在代理期间或代理业务停止以后应该保密，不得泄露，此外，税务代理人若与委托人或其他当事人有直接或间接利害关系，应向税务代理机构请求回避。税务代理人在代理过程中出现的违反职责的行为，给纳税人造成损失时，既要根据《民法通则》第66条之规定，承担损害赔偿的民事责任，又要承担行政责任即由税务机关根据有关税务法规，给予取消代理资格，暂停营业或终止营业直至给予罚款的行政处罚。情节严重构成犯罪的，还要由司法机关依法追究刑事责任。

（三）税务代理是一项新的社会中介活动，在这个领域活动的，除了律师事务所外，还将有会计师事务所、税务咨询机构。这些税务代理机构各有所长，相互竞争。律师和律师事务所要想在这一领域打开局面并站稳脚跟，首先必须积极向税务行政机关申报领取税务代理许可证，取得税务代理资格然后才能从事税务代理。其次，在代理过程中必须始终坚持客观、公正、优质、高效的原则，努力使自己的代理行为符合国家法律规定和委托人的意愿。只有这样才能赢得纳税人的信赖和欢迎，得到税务机关的支持，从而提高自己的社会声誉。再次，律师事务所要利用自己与当事人联系广泛的特点，本着先易后难的原则，选择、些自己熟悉的代理项目，如开展税法咨询、税务培训，代纳税人办理税收争议的调解，取得经验，扩大影响，然后逐步拓宽税务代理业务。再次，律师事务所要建立完善税务代理制度，使税务代理活动规范化，以便使代理活动有章可循。最后，律师事务所要积极调整人才结构，更加自觉地实行律师业务的专业化分工。因为，开展税务代理业务要赤诚律师事务所必须具备相应的专门人才，而目前我们律师事务所的人才结构和知识结构并不能完全适应开展税务代理业务的要求。因此，一方面律师事务所要迅速吸收一批有真才实学、熟悉税收业务的专门人才或担任专职律师，或担任税务顾问，以解燃眉之急，另一方面对一切欲从事此项业务的律师来说，则要刻苦钻研财税法规以及会计知识，研究经济生活中出现的新情况，新问题，了解甚至精通税法，努力使自己成为税务专家。只有这样，才能为纳税人，扣缴义务人提供良好的服务，才能在激烈的竞争中立于不败之地。

参考文献

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2、田中治 《各国（地区）的税务代理制度》，中国税务出版社，1997年

3、葛克昌 《税务代理与纳税人权利》，北京大学出版社，2005年4月

4、姜雅净 《税务代理理论与实务》，上海财经大学出版社，2012年5月