目 录
一、政府性债务的概念与口径
二、渝北区政府性债务的规模与结构分析
（一）债务余额变化情况
（二）债务余额结构情况
（三）渝北区债务成因分析
三、渝北区债务风险水平分析
（一）风险预警指标变化
（二）渝北区债务风险情况
四、渝北区债务管理的问题分析
（一）管控制度不完善，资金使用效率不高
（二）债务总量大，管控区间小
（三）短期债务较多，还债压力极大
（四）融资难成本高，债务负担重
（五）对土地成本返还的依赖程度高
五、对重庆市债务管理的政策建议
（一）关于预警指标的设定建议
（二）多管齐下，解决债务存量问题
（三）加紧试编政府综合财务报告，提高预警指标的准确性和说服力
（四）全面把握债务风险与经济发展的关系，制定政府性债务管理细则
1．债务举债环节的风险控制建议
2．资金使用环节的风险控制建议
3．债务偿还环节的风险控制建议
内 容 摘 要
基于2013年重庆市政府性债务统计数据，在深入渝北区各园区、有关管理单位对政府性债务调研的基础上，对渝北区目前的债务现状进行梳理分析，摸清渝北区政府性债务规模、融资成本，债务形成时间、债务来源、债务结构等更加细化的问题。
通过对渝北区政府性债务的深入调研，进一步厘清渝北区政府性债务的形成原因，结合财政部、审计署设定的债务指标对渝北区的债务风险进行深度评价。
在对渝北区政府性债务的成因及管理分析的基础上，提出重庆市对区县政府性债务管理的政策建议：一是关于重庆市政府性债务预警指标设定的建议，二是解决区县债务存量的建议，三是提出要加紧试编政府综合财务报告，四是区分债务举债环节、资金使用环节及债务偿还环节分别提出风险控制建议。
重庆市区县政府性债务风险问题及防控对策
——基于渝北区的调研
政府性债务的概念与口径
本文所指政府性债务，是指地方政府（含政府部门和机构，下同）直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务以及经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司等因公益性项目建设直接借入、拖欠形成的债务。政府性债务分为三类：
1、政府负有偿还责任的债务，是指地方政府、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司等举借，确定由财政性资金偿还的债务。
2、政府负有担保责任的债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等举借，确定以非财政性资金偿还，且地方政府依法提供直接或间接担保的债务。地方政府举借，以非财政性资金偿还的债务，视同政府担保债务。
3、政府可能承担一定救助责任的债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位等为公益性项目举借，由非财政性资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担一定救助责任。
渝北区政府性债务的规模与结构分析
渝北区围绕“控规模、降成本、强管理”的总体工作思路，按照总体可控、当期可承受、远期可持续、量力而行、尽力而为的原则，坚持“看菜吃饭”，从严控制本区债务规模，强化对债务风险的管控。较之2013年6月底，政府性债务的规模和结构、风险水平等相关指标，都有明显改善。
债务余额变化情况
截止2014年6月底，渝北区政府性债务余额为122.65亿元（不含政策性挂账1150.2万元，下同）。较2013年末净减少7.67亿元，降低了5.88%；进而与2013年6月底比较，减少了27.50亿元，降幅为18.30%（见表1）。
表1 渝北区政府性债务余额变动表（2014年6月底）
单位：万元
债务类型
2013年6月底
2013年年底
2014年6月底
债务余额
比重
债务余额
比重
增长率
债务余额
比重
增长率
合计
1502682.72
100%
1303235.25
100.00%
-13.20%
1226543.35
100.00%
-5.88%
按债务类型分：
政府负有偿还责任的债务
1502327.73
99.98%
1302880.25
99.97%
-13.20%
1226188.35
99.97%
-5.88%
政府负有担保责任的债务
其他相关债务
354.99
0.02%
355.00
0.03%
0.00%
355.00
0.03%
0.00%
按政府层次分：
区本级
1481024.00
98.56%
1300067.05
99.76%
-12.14%
1223975.15
99.79%
-5.85%
3个乡镇
3888.10
0.26%
3168.20
0.24%
-18.52%
2568.20
0.21%
-18.94%
具体而言，2014年1-6月累计新增总额10.08亿元，其中：中央公园新增3亿元、港投公司新增4亿元、北农集团新增3亿元、区级部门（教育系统）新增0.08亿元；累计偿还总额17.75亿元，其中：中央公园偿还0.1亿元、港投公司偿还7.44亿元、北农集团偿还6.07亿元、空港工业园偿还0.41亿元、北飞公司偿还1.42亿元、渝港公司偿还0.75亿元、建龙公司偿还0.2亿元，区土地储备中心偿还0.05亿元，财政局偿还0.79亿元，区级部门及镇街偿还0.52亿元。1-6月净减少7.67亿元债务。截至2014年6月底，债务余额最大的5个债务单位分别是：港投公司、中央公园公司、北农集团、北飞公司和土地储备中心，债务余额分别为37.64亿元、24亿元、23.68亿元、10.57亿元和10亿元。
债务余额结构情况
从举债主体看，2014年6底政府性债务余额中，国有公司或控股公司、融资平台公司、土地储备中心和其他区级部门、镇街为主要举债主体，举债的债务额分别为97.58亿元、8.51亿元、10亿元和6.56亿元，分别占79.56%、6.94%、8.15%和5.35%（见表2）。
表2 地方政府性债务分单位性质余额表（2014年06月底）
单位:万元
项目
机关
事业单位
融资平台公司
公用事业单位
国有企业(不含融资平台公司)
合计
区本级
53,847.23
110,398.50
85,109.62
975,770.00
1,225,125.35
财政
38,132.23
38,132.23
教育
6,275.00
6,275.00
卫生
355.00
4,123.50
4,478.50
人民政府
100,000.00
85,109.62
185,109.62
其他部门
15,360.00
738,912.00
754,272.00
开发区
236,858.00
236,858.00
统景镇
1,100.00
1,100.00
茨竹镇
1,335.10
1,335.10
大盛镇
133.10
133.10
合计
56,415.43
110,398.50
85,109.62
975,770.00
1,227,693.55
从债务资金来源看，2014年6月底政府性债务余额中，银行贷款、信托融资、债券、回购（BT）为债务资金的主要来源（见表3）。其中银行贷款60.18亿元，占49.07%；信托融资40.81亿元，占33.27%；企业债券6亿元，占4.89%；BT融资4.73亿元，占3.86%；上级转贷3.7亿元，占3.02%；非银行金融机构融资6.93亿元（含债权融资4.5亿元，银信证2.43亿元），占5.65%；拖欠工程款0.27亿元，占0.22%，其他0.03亿元，占0.02%。
表3 政府性债务来源结构及增减情况分析表（2014年6月底）
单位：亿元
债务类型
2013年12月底
2014年6月底
变化情况
债务余额
比重
债务余额
比重
增长幅度
增长率
银行贷款
60.93
46.76%
60.18
49.07%
-0.75
-1.23%
信托融资
44.96
34.50%
40.81
33.27%
-4.15
-9.23%
非银行金融机构(银信证、债权融资）
8.28
6.35%
6.93
5.65%
-1.35
-16.30%
企业债券
6
4.60%
6
4.89%
0
0.00%
BT融资
5.26
4.04%
4.73
3.86%
-0.53
-10.08%
上级转贷
4.12
3.16%
3.7
3.02%
-0.42
-10.19%
拖欠工程款
0.37
0.28%
0.27
0.22%
-0.1
-27.03%
其他
0.4
0.31%
0.03
0.02%
-0.37
-92.50%
合计
130.32
100.00%
122.65
100.00%
-7.67
-5.89%
从偿债年度看，2014年6月底政府性债务余额中，2014年下半年应偿还26.25亿元，占比21.4%，2015年到期偿还55.87亿元，占比45.55%，2016年到期偿还23.23亿元，占比18.94%，2017年到期偿还10.71亿元，占比8.73%，2018年及以后到期偿还16.59亿元，占比13.5%（见表4）。
表4 政府性债务分年度应偿还情况表（2014年6月底）
单位：亿元
债务人
渝北区本级
统景镇
大盛镇
渝北区
占比
2014年
262,806.94
262,806.94
21.46%
2015年
557,496.24
1,100.00
133.10
558,729.34
45.63%
2016年
242,023.00
242,023.00
19.76%
2017年
107,229.50
107,229.50
8.76%
2018年
22,670.74
22,670.74
1.85%
2019年及以后
31,096.46
31,096.46
2.54%
合计
1,223,322.88
1,100.00
133.10
1,224,555.98
100.00%
从资金投向看，所举债的债务中，1150989.01元用于公益性项目，占比93.84%。其中，用于市政建设785593.74元，占比64.05%，用于生态环境和环境保护150773.00元，占比12.29%（详见表5）。
表5 渝北区政府性债务余额支出投向表
单位：万元
项目
2013年12月底
2014年6月底
变化情况
余额
占比
余额
占比
增长幅度
增长率
一、项目借款
1,258,513.20
96.57%
1,164,531.01
94.94%
-93982.19
-7.47%
（一）公益性项目
1,238,021.20
95.00%
1,150,989.01
93.84%
-87032.19
-7.03%
01.铁路(不含城市轨道交通)
02.公路
40,687.90
3.12%
35,789.28
2.92%
-4898.62
-12.04%
04.市政建设
825,034.34
63.31%
785,593.74
64.05%
-39440.6
-4.78%
05.土地储备
06.保障性住房
88,800.00
6.81%
72,200.00
5.89%
-16600
-18.69%
07.生态建设和环境保护
153,973.00
11.81%
150,773.00
12.29%
-3200
-2.08%
09.教育
17,335.08
1.33%
13,146.35
1.07%
-4188.74
-24.16%
12.医疗卫生
1,925.55
0.15%
1,222.51
0.10%
-703.04
-36.51%
13.社会保障
14.粮油物资储备
15.农林水利建设
4,482.77
0.34%
742.79
0.06%
-3739.98
-83.43%
99.其他
105,782.56
8.12%
91,521.34
7.46%
-14261.22
-13.48%
（二）非公益性项目
20,492.00
1.57%
13,542.00
1.10%
-6950
-33.92%
二、其他借款
44722.05
3.43%
62012.34
5.06%
17290.29
38.66%
（一）化解地方金融风险
9,298.55
0.71%
7,438.84
0.61%
-1859.71
-20.00%
（二）债务还本付息
（三）政府补贴补偿
（四）短期周转金
30,000.00
2.30%
50,700.00
4.13%
20700
69.00%
（五）其他
5,423.50
0.42%
3,873.50
0.32%
-1550
-28.58%
合计
1303235.25
100.00%
1226543.35
100.00%
-76691.9
-5.88%
渝北区债务成因分析
一直以来，分税制改革所造成的财权与事权的不统一，被认为是地方政府举借债务的主要驱动因素。一方面是中央的宏观经济调控政策和重庆市重点建设工作需要投入大量配套资金，另一方面是渝北区自身招商引资也需要大量资金投入。而有限的财政资金只能用于满足“吃饭财政”和“民生财政”，“建设财政”所需的资金只有通过“债务”资金来解决。因此，地方政府性债务，从根本上说，是特定历史时期地方政府想尽千方百计，发展地方经济的必然产物。
概括起来，渝北区政府性债务形成的具体原因是土地政策调整、考核机制、金融危机扩大内需地方配套、重点项目征地拆迁及建设区级包干等。
1、直接债务。政府直接性债务11.2亿元，主要是镇街及各部门用于基础设施建设、教育卫生文化等公益性项目建设形成的债务，该部分债务为财政直接支付的硬性债务。
2、市级重点工程建设形成债务。市级重点工程建设形成渝北区债务44亿元。一是根据市里2010年全市危旧房改造工程，渝北区实施了近30万平方米旧城改造工程，因机场控管、拆危建绿等原因，土地收益不足补偿，形成债务28亿元。二是机场三期工程、一横线、机场路绿化项目、南联络通道等市级重点项目形成债务16亿元。其中：机场三期工程形成债务5亿元，中环线形成债务6.35亿元，一横线中西段占地1556亩、长13.9公里，征地拆迁安置费5.2亿元，已形成债务2.7亿元，南联络通道形成债务1亿元。
3、土地政策调整形成债务。土地政策调整及园区开发形成债务90.35亿元。从2010年开始，市政府对主城区土地收益政策进行了调整，由原来只提取农田水利等中央规费，改为首先提取中央规费39%、提取市级规费23%，剩余部分再按市区各50%分配，区得部分仅为20%左右，由此造成各园区基础设施和配套工程建设资金严重不足，从而形成相关债务。
4、经营性债务。一是中央公园征地、拆迁、安置、绿化和地下车库等配套及延伸工程形成债务40亿元（不含融资成本）。二是国博中心、中央公园的配套设施建设形成债务18亿元。其中征地拆迁安置费10亿元，建设费用5亿元，其他费用3亿元。
综上，渝北区政府性债务的形成，是基于特定历史时期经济发展的需要，对于保障重庆市重点工程建设的顺利实施，维持渝北区经济社会健康发展提供了必要的财力支持。同时，这些债务基本用于公益性项目(占比93.84%)，形成了大量优质资产，预期将能够带来稳定现金流。
渝北区债务风险水平分析
风险预警指标
财政部《2014年地方政府性债务风险预警测算说明》，把以前审计口径的一、二、三类债务即政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能负有救助责任的债务划分为一般债务和专项债务两类。债务风险指标分为三个，即一般债务率、专项债务率和逾期债务率。
一是一般债务率，该指标反映公共财政预算收入对一般债务偿还的保障能力，预警线为100%。计算公式为：一般债务余额/公共财政预算财力*100%。
二是专项债务率，该指标反映政府性基金预算和专项收入对专项债务偿还的保障能力，预警线为100%。计算公式为：专项债务余额/政府性基金预算财力*100%。
三是逾期债务率，该指标反映地方政府性债务当前的流动性风险，预警线为10%。计算公式为：逾期债务余额/地方政府性债务余额*100%。
渝北区债务风险情况
渝北区2013年度债务总额130.3亿元。其中：一般债务余额73.2亿元，专项债务余额57.1亿元。根据2013年渝北区财政收支决算数据测算其一般债务率100.8%，风险线100%，超风险线；专项债务率145.9%，风险线100%，超风险线；逾期债务率0.6%，风险线10%，未超风险线。
截止2014年6月底渝北区政府性债务余额122.65亿元，预计一般债务为68.88亿元，专项债务53.77亿元。按2014年预计财力计算（公共财政预算财力预计76亿元，政府性基金财力预计44亿元），6月底一般债务率为90.6%，低于风险线，专项债务率为122.2%，仍然高于风险线。
渝北区债务管理的问题分析
管控制度不完善，资金使用效率不高。
部分单位在应付工程款及拖欠工程款、项目数据方面不清楚，对融资成本控制、资金管理使用上不到位，造成一方面融资难，另一方面大量资金沉积在账上的问题。
债务总量大，管控区间小
根据2013年底的债务分类，渝北区债务总量较大，处于橙色区域，在化解的同时往往需要“借新还旧”，控制难度较大；另一方面，渝北经济社会发展任务重，市级重点项目配套较多，特别是危旧房改造等，既要保障重点项目的推进，又要保障渝北区经济的健康发展，财政资金缺口较大，债务管控的区间小（如仙桃大数据谷等市级重点建设项目，会造成渝北区债务的硬性增加，债务管控难度较大）。
短期债务较多，还债压力极大
债务还款时间多集中在2014、2015年。其中，2014年7-12月及2015年共计需偿还债务82.12亿元，占债务总额的66.95%，还款压力较大。
融资难成本高，债务负担重
由于相关部门对融资平台公司的监管日趋严格，传统融资渠道不畅，而通过银行贷款难，发行债券等要求高，各园区、国有公司只有选择成本相对较高的信托方式进行融资，进一步加重了债务负担。
对土地成本返还的依赖程度高
各园区及国有公司还款来源较单一，主要靠土地成本返还。按现行土地政策，成本返还需市级5个部门联审，加之公益设施（如修建学校、卫生院、消防站等）建设不计入成本，每亩土地可返还的成本仅为80-120万/亩，使得各园区形成硬性资金缺口较大；同时，若土地挂牌不顺利、土地成本返还不畅通，必然导致短期还款压力增大。这种背景下，“举新债还旧债”成为当前还款的主要方式之一。
对重庆市区县债务管理的政策建议
基于对渝北区债务问题的调研，得出以下基本结论：发展经济和服务市级重点项目是该区形成规模较大的政府性债务存量的主要原因；从目前的发展趋势来看，市级重点建设项目仍需渝北区提供资金，预算资金难以为继的情况下，债务规模有继续扩大的可能；土地返还成为当前渝北区政府性债务偿还的主要资金来源，而当前的分成制度还无法满足财力平衡的需要，亟需进行调整。
根据上述研究，对重庆市政府性债务管理提出若干政策建议：
关于预警指标的设定
当前重庆市对各区县的政府性债务风险预警指标的设定，采取了“一刀切”的模式，没有考虑区域经济发展水平的差异性。对于处在城市功能拓展区，按照加快发展、率先发展的要求，必须加大土地征收及项目建设，同时对于规模巨大的债务存量，再没有足够的现金流还债的情况下，只能采取“举新债还旧债”的权益方案，因此，对于该类区域，债务规模控制难度大。
2014年5月8日发布的《湖南省政府性债务管理实施细则》也明确，结合“城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等三类主体功能区的不同特点设置不同调整系数”，“城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的调整系数分别为0.85、0.90、1”。无独有偶，《2014年政府性债务风险预警测算说明》强调了专项债务的特殊性，指出“考虑到专项债务风险内部化及政府性基金刚性支出占比较小的特点，对地方政府专项债务率风险的设定可以适当放宽”。可见，对于不同区域，不同类型的债务，有必要区别对待，分类管理。
建议重庆市充分考虑五大功能区经济发展的不同定位和历史阶段，全面分析不同功能区投入与产出的辩证关系，进而在对其政府性债务进行管控时，通过设置不同的权数加以区分，以便更好的体现城市发展的战略规划和部署。
多管齐下，解决债务存量问题
当前我国各级地方政府性债务的形成，是特定历史阶段的产物，有其客观必然性，而债务资金的使用，对于各级政府抵御金融危机、发展地方经济发挥了不可替代的作用。换言之，在一定前提条件下，举债和发展相辅相成。而今，巨大的规模存量成为各级地方政府亟待破解的难题。如何化解，需要稳妥论证。
对渝北区债务成因的分析可以提出如下命题：债务风险主要源自于债务资金结构时间和结构的错配。所谓时间错配，指的是债务偿还时间过于集中。据统计，渝北区今年举债的债务多数为短期借款，这些借款将于2014年下半年和2015年集中到期，而相应的现金流和财政基金不能支撑这些债务，如无有效措施出台，就可能造成债务违约。所谓结构错配，指的是资本成本问题。由于特定历史条件的制约，地方政府举借债务的通道非常有限，加之近两年集中整治融资平台债务，渝北区债务余额中，成本高昂的信托资金为主，而其他的成本较低的融资方式在实际实施中却面临诸多困境。
基于上述分析，建议重庆市牵头对区县债务存量进行诊断，在此基础上通过与银监会等机构的洽谈，为区县债务进行展期，分散短期偿债风险；同时积极引入公私合营方式(PPP)，优化债务结构。
加紧试编政府综合财务报告，提高预警指标的准确性和说服力
当前反映政府性债务风险水平的指标，主要是债务率、负债率等，是将当前的债务情况同反映地区创造资金流入的指标进行比较，当期现金流入无法匹配当期政府性债务时，就会被预警。
本人认为，仅仅将债务水平与收入指标进行对比，不能很好的反映债务风险的真实水平。债务融资所获取的资金最终形成企业资产，而即便是优质资产也可能无力在当期取得正的现金流。参照企业财务分析的思路，有必要计算各级政府的资产负债率等更为合理的偿债能力指标。需要在当期会计核算体系中加入资产、负债等因素，为此，需要加紧推进以权责发生制为基础的政府综合财务报告的编制工作。
2013年11月，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”；新预算法第九十七条进一步明确：“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。”按照财政部要求，今年全国各地已经启动省级政府资产负债表的试编工作，包括上海、北京、安徽、湖南在内的多个省份已经开始试编多个市本级和县区本级的政府资产负债表。重庆市有必要加紧研究，适时推进相关工作的开展。
全面把握债务风险与经济发展的关系，制定政府性债务管理细则
综合考虑债务与发展的关系，本.人认为：债务本身是经济发展的必要手段，债务融资也并不必然伴随财务风险。主管部门应当全面权衡债务风险与地方经济发展的关系，在控制财务风险的前提下妥善利用发行地方债券等多种融资方式，加快促进地方经济发展。
为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从举债主体、用途、规模、方式和控制风险等五个方面作出限制性规定，既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
改革开放特别是西部大开发以来，重庆市发展步伐显著加快，基础设施、生态环境、群众生活、城乡面貌发生了巨大变化。当前，丝绸之路经济带的推进建设，更为重庆扩大开放、实现赶超创造了前所未有的历史性机遇。当务之急是尽快建立完善的政府性债务管理办法实施细则，对债务举借、使用和偿还的全过程实施有效监管和控制，确保债务举借的合法合规性，提高债务资金使用效率。为此，提出如下建议：
1、债务举债环节的风险控制
从内部控制的角度，该环节的主要风险点在于：①未经充分论证或者未经集体决策，擅自对外举债大额债务，可能导致不能按期还本付息的风险；②债务没有按照国家统一的会计制度的规定纳入预算系统，从而形成游离于预算和会计系统之外的债务，导致单位无法全面了解债务情况和违约风险。另外，由于地方政府债务资金重点用于建设项目，建设项目审批环节的风险也构成了债务风险的重要来源。通常包括以下方面：①立项缺乏可行性研究或可行性研究流于形式、决策不当、审批不严，可能导致建设项目难以实现预期目标甚至导致失败，无法形成预期的现金流；②项目设计方案不合理，预算脱离实际，技术方案未能有效落实，导致项目不能如期完成，债务资金效益无法显现，等等。
针对上述情况，一方面要建立完善政府性债务管理制度，目前很多地方政府已经建立了该项制度，但完备程度不尽相同。，至少应该包括以下内容：①举债业务的归口管理部门，②举债活动的工作流程、审批权限和责任划分，③大额债务的认定标准，④债务合同的风险控制；另一方面要综合利用各种控制手段和方法，强化对债务审批环节和建设项目论证审核环节的监控，落实重大经济事项的集体决策机制和地方人大的监督机制，强化对单位一把手权力的限制，主要是：①岗位责任的明确，②债务融资和偿还方案的充分论证，③审批程序的严格履行。本项目强调，具有专业胜任能力的财政部门和人员，一定要全程参与，适时提供专业意见。同时可以考虑引入外部财务专家或中介机构辅助决策，确保政府债务资金投放的安全性。
2、资金使用环节的风险控制
按照财政代际公平原则和相关法规要求，地方政府债务资金的投向应体现政府职能，只能用于公共项目支出，重点用于基础性和公益性项目建设，不得用于经常性支出和竞争性项目支出。该环节的主要风险在于：没有严格执行合同规定，债务管理和监控缺位，导致单位如法准确掌握债务使用的具体情况，没有做好还本付息的相关制度安排，等等。另外，建设项目管理环节的风险也构成了债务风险的重要来源。主要有：①招标过程中存在串通、暗箱操作或商业贿赂等行为，导致招标工作违规，项目无法如期完成；②建设项目价款结算管理不严格、价款结算不及时、项目资金使用混乱等，导致债务资金使用效率低下；③虚报项目投资完成额，虚列建设成本或者隐匿结余资金，导致竣工决算失真，等等。
针对上述风险，要求举债单位加强对债务资金的日常管理工作。主要有：①严格按照规定的用途使用债务资金，确实需要变更债务用途的，要严格履行报批程序；②做好相关会计核算和档案保管工作，如实反映债务资金的来源、使用和偿还情况；③财会部门应该加强与建设项目承建单位的沟通，准确掌握建设进度，加强价款支付审核，按照规定办理结算，尤其要加强对建设项目资金使用的控制，要严格按照审批单位下达的投资计划和预算对建设项目资金实行转款专用，严禁截留、挪用和超批复内容使用资金，切实保障债务资金安全。
3、债务偿还环节的风险控制
通常所说的债务风险，主要是针对债务偿还环节产生的到期无法还本付息的风险。《全国政府性债务审计结果(2013年第32号)》表明：“截至2012年底，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率(举借新债偿还的债务本金占偿还债务本金总额的比重)超过20%”，揭示的就是债务偿还环节的风险状况。
针对上述风险，一方面，要强化对债务使用过程的内部控制，主要有：①加强债务的财产清查工作，定期与债权人对账，按照债务融资和偿还方案安排的还本付息资金，做好偿债准备，确保按时足额的还本付息，防范财务风险；②定期评价债务业务活动，发现问题，及时整改，并追究相关人员责任；③建立对债务相关信息的规范的汇报程序，有利于确保政府债务管理者尽职尽责地执行债务管理职能。另一方面，有必要建立风险预警和财政偿债准备金制度。郭玉清(2011)指出：“以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务清偿，是将赤字和债务增长速度控制在一定范围、防止财政风险扩散转嫁的最有效的制度安排，有助于避免因债务密集偿还期到来可能造成的对正常预算支出的挤压，保证财政偿债资金有稳定的来源渠道偿还违约债务，降低偿债风险”。经费的来源主要是年度预算拨款、财政结余调剂及债务投资项目效益一定比例的划转等，主要用于：一是投资于低风险债券组合、实现资金不断保值增值；二是偿还政府新增违约债务和逾期债务。
实践中，风险预警和偿债准备金制度得到了各地区的广泛认可，《全国政府性债务审计结果(2013年第32号)》表明：2011年以来，各地普遍建立债务风险预警和偿债准备金制度，但具体措施不尽相同，如福建省“在确保土地出让收入、项目相关收益作为偿债主要来源的基础上，财政部门通过‘预算安排一部分、基金提取一部分、其他资金补充一部分’的机制，筹集偿债资金”，体现出了一定的制度创新。
参 考 文 献
财政部预算司课题组：张志华、周娅等。《中低收入国家的地方政府债务监管框架》（经济研究参考，2009 (43)：P2-5）
郭玉清：《逾期债务、风险状况与中国财政安全——兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建》（经济研究，2011(8)：P38-50）
《全国政府性债务审计结果》(2013年第32号)
