目 录
一、我国地方政府债务管理的背景和意义2
（一）、我国地方政府债务背景2
（二）、我国地方政府债务管理研究的意义3
二、我国地方政府债务管理存在的问题5
（一）、地方债发行与地方预算管理不衔接5
（二）、债务预算编制存在问题5
（三）、存量地方债务置换缺少成熟的操作方法5
（四）、地方政府债务预算管理制度不完善5
（五）、一些地方政府尚未建立有效的政府债务风险预警机制…………………………..5
三、加强地方债务管理的措施6
（一）、给予地方政府有独立的发债权6
（二）、控制地方债务规模，建立和完善地方政府债务预算7
（三）、建立地方债务风险预警机制7
（四）、建立完善的监督机制7
（五）、建立健全有效的地方政府债务责任追究制度8
（六）、加大力度鼓励社会资本进入政府基础设施建设9
（七）、建立地方债务管理的法律体系9
内 容 摘 要
地方政府债务是体现地方政府治理能力的重要指标，我国目前部分省区债务增长较快，债务率偏高，财政面临保持经济增长和防范地方债务风险的双重压力，如何加强我国地方债务管理，成为亟待解决的现实问题。本文从推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景和化解地方债务风险的实际意义出发，结合目前我国地方债务现状和存在的问题，探讨如何提高我国地方债务管理水平，有效化解我国地方债务难题。首先从我国地方债务现状来看，存在风险隐患的实际情况，然后分析我国地方债务管理存在各种问题，包括地方债发行与地方预算管理不衔接，地方政府债务预算管理制度不完善，一些地方政府尚未建立有效的政府债务风险预警机制，存量地方债务置换缺少成熟的操作方法。针对这些问题，最后本文得出的政策建议具体包括建立风险预警机制、建立健全有效的地方政府债务责任追究制度、完善法律体系等措施。为实现我国各地方经济健康持续发展提供坚实的基础。对保持国民经济健康发展和实现中华民族伟大复兴都具有重要意义。
关键字：地方债务 债务风险 债务管理
我国地方政府债务管理研究
一、我国地方政府债务管理背景和意义
（一）、我国地方债务管理背景
2015年新增地方债6000亿元，全国地方债务总量达到16万亿，各地财政部门披露的2015年底债务限额显示，部分省区债务增长较快，债务率偏高。广西和宁夏政府债务增长最快，而贵州省债务率最高，超过200%。财政面临“稳增长”和“防风险”双重压力，在新增债券分配上也面临两难选择。今年1月财政部公布《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，正式启动对地方政府债务余额实行限额管理，对地方政府债务规模设置“天花板”，地方政府只能在债务限额内举债。财政部出台的地方债限额管理办法指出，新增债券分配上要根据债务风险、财力状况、国家宏观调控政策、地区投资建设需求等，确定各省债务限额。根据2016年政府工作报告和2016年预算草案报告，2016年拟安排地方政府发行一般债券7800亿元，地方政府专项债券4000亿元，这意味着2016年地方政府新增债券总额或为1.18万亿元，地方债务总额将达17.2万亿左右。存量债务将用三年左右时间进行置换，并且中央政府不再硬性下达置换债务额度，由省级政府根据偿债需要和市场情况自行确定置换规模。目前地方政府直接和间接的主要负债有三类：地方融资平台贷款、地方政府债券、城投债券。其中地方融资平台是最大的部分，三者占比分别约为91%、4%和5%。
目前，我国地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金等。我国相关专家通过融资估计方法重新核算地方政府债务规模，发现，我国地方政府债务的实际规模明显高于公开统计的数据，但未超过国际警戒线，然而，当面临土地财政减收的冲击时，可持续性较弱，极易引发金融风险和财政风险。从全国整体来看，地方政府债务通过政府生产性支出一定程度上促进了经济增长，然而，地方债务通过影响税收负担，对于经济增长产生了不利影响。目前，我国地方政府通过各种途径借债筹集资金，然而这些负债缺乏统一管理和有效的风险防范机制，现在风险已经通过银行体系向整个金融系统转化。所以，必须快速从制度上完善地方债务管理，把债务风险控制在可控范围内。
（二）、我国地方政府债务管理研究的意义
改革开发以来，我国经济持续高速增长，人民生活水平显著提高，同时，人民对公共产品的需求也越来越高，政府作为公共产品的主要提供者，需要进行大量的公共交通、医疗、教育等方面的投资，另一方面，增加政府投资作为重要的扩张性财政政策，有利于刺激经济增长。所以，我国地方政府举债规模迅速膨胀，债务风险加大。
政府债务是政府为了筹措财政资金，以国家信用进行举债，是一种特殊的财政收入形式，也是一种预期的财政支出。地方政府债务在适当的额度内，有促进经济发展和增加公共福利的好处，但是如果超过一定风险阀门，将会抑制经济增长，甚至导致政府破产。
地方政府过度举债的原因有很多，从预算软约束的视角来看，容易形成过度举债的原因是中央为调动地方政府积极性，施以资产性补贴、形成预算外收入、累积地方政府债务，且三者呈现同向运动的顺周期性。促进地方政府债务可持续发展的一个关键是硬化预算软约束。重点是削减补贴，其核心形成动态激励机制。防范地方政府债务风险扩大，首先需要准确度量风险因子，地方政府债务是否转化为现实风险与债务资金的使用方向和具有稳定收入流与偿债支出的对应关系这两方面来考虑。债务资金使用方向包括生产性支出和消费性支出，消费性支出占比越大，风险越高。化解地方债务风险，需要从多方面努力，包括健全法制，加强监管和明确责任制度，现代化的金融手段是化解地方债务风险的必经之路。推进融资平台公司市场化转型和融资，剥离融资平台公司政府融资职能是化解地方政府债务危机的重要手段。
党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标要求，而地方政府治理是整个国家治理体系的重要组成部分和基础，地方政府债务是体现地方政府治理能力的重要指标，因为地方政府债务间接能体现一个地区的财政收支情况，经济发展潜力，直接能揭示该地区政府债务的风险。我国正处于市场经济转轨阶段,市场环境和金融基础设施还不健全。在经济上升期间,规模庞大的地方政府性债务可能不会表现出明显的风险；但在经济下行期间,由于融资成本上升、流动性趋紧、房地产市场调整等因素叠加,之前被掩盖的地方政府性债务风险会凸显，对我国地方债务的研究，是公共财政理论的重要环节，怎样建立有效旳风险约束机制,无论对防风险本身还是可持续融资都是关键,对带动新一轮财税改革、跨越中等收入陷讲,也是构建具有中国特色地方政府管理体系的必然要求。保持国民经济健康发展和实现中华民族伟大复兴都具有重要意义。
二、我国地方债务管理存在的问题
（一）、地方债发行与地方预算管理不衔接
从实际情况看，融资平台以新项目举借债务难以有效控制，一定程度上地方债发行资金成为地方新的预算资金来源。目前地方债发行实行先向省级政府申请额度，根据实际分配额度再以调整预算的方式提交当地人大审议并批准，地方债预算管理相对被动。
（二）、债务预算编制存在问题
首先，债务预算编制模式存在问题。目前我国债务预算采用混合式的编制模式，债务信息汇总有难度由于债务信息分散在不同的预算中，各预算的结构、科目、类别、级次等存在一定的差异，甚至有些完全不同，使得在进行债务信息汇总时，就会出现难度，甚至不能汇总出相关信息，这样同时提高了债务信息的搜集成本。债务信息分散且不完整债务信息分散于各预算中，降低了地方债务信息的透明度，不利于广大人民群众监督，同时，及时专业人员也不能不能直观地获得债务信息的完整情况。其次，债务预算编制内容范围不全。债务预算编制模式存在问题债务预算编制内容范围不全或有债务的确认依据未来事项，而未来事项有很大的不确定性，这些都对其确认带来很大的困难。现阶段只有一般性政府债务与专项政府债务纳入预算管理新预算法规定的大部分都是直接显性债务，而在新预算法中没有对或有债务的管理作出明确的要求，并且或有债务也没有纳入债务的限额管理中，因此在新预算法背景下或有债务的预算管理又成为预算编制的一个新的问题政府或有债务的产生不是由政府的直接行为产生的，从而大量的或有债务表现为隐性或有债务，所以不能直接找到与其对应的资产而且，或有债务的确认依据未来事项，而未来事项有很大的不确定性这些都对其确认带来很大的困难或有债务的计量和列示存在困难，如果或有债务确认解决了，但是要以怎样的方法计量以及影响因素的分类和变量的选择又是一个难题而且或有债务不一定在预算年度内发生，具有很大的不确定性，所以它与直接显性债务的列示不同这也加大了或有债务的列示难度。
（三）、存量地方债务置换缺少成熟的操作方法
以省为单位一次发行地方债数额巨大，但由于存量债务到期日、期限不尽一致，资金在市、县转贷使用过程中与项目不尽匹配，存在转贷资金使用不充分、财政被动贴息的问题。目前我国没有建立完善的地方置换债的市场化价格决定机制，地方政府债务以“行政摊派”的方式发行仍然存在，没有建立起真正的自由竞价机制。置换债券分为一般置换债券和专项置换债券，在实际中，经过清理甄别确定的债务，后期可能因偿债来源变化而转换类型，置换债券资金混用，存在审计风险。
（四）、地方政府债务预算管理制度不完善
将地方政府债务纳入财政预算成为学界共识，通过预算的法定规范性对地方政府债务进行管理新《预算法》赋予地方政府的举债权限，对其债务进行约束和开放性指导并且将一般债务收支纳入一般公共预算管理，专项债务收支纳入政府性基金预算管理，尽管我国在地方政府债务预算管理方面取得一定发展，但还有些方面需要完善，从而实现全口径地方政府性债务预算管理。对于当前地方政府的大规模债务，还没有实现全口径地方政府性债务预算管理，所以，由于一部分地方政府债务游离在预算体制之外，使得地方政府债务不透明，对地方债务约束性、规范性不强。而不透明也使得目前很难给出准确的地方政府债务规模数据，只有全口径债务预算管理才有望改变这种缺乏准确数据的局面。
（五）、一些地方政府尚未建立有效的政府债务风险预警机制
地方政府如果出现了可能的债务风险的态势，没有马上预警，就可能错过控制和解除风险的机会，造成更加严重的后果。建立债务风险预警机制，可以对地方政府债务的偿债能力、规模和结构等方面的风险实行有效防控。目前地方债最主要的风险点集中在因信息不对称导致有关部门不易掌握债务规模，进而无法监管资金流向。这些风险点主要包括诸如“无法掌握全口径地方政府性债务信息，导致风险难以准确估算”、“地方政府融资渠道日益多元化，风险监控难度日益加大”、“资金使用不规范，难以监测平台贷款资金流向”和“地方政府财政收入增速放缓，难以支撑债务偿还”等四个方面，而其中前三个都是源于信息不对称。现在，我国很多地方政府还没有建立有效的债务风险预警机制。有的地方政府建立的预警机制，在指标选取时，不科学、不规范，不符合中国的国情，或者选取的指标太多，权重设置不当，造成预警机制过于复杂，形式上看着很不错，但实施起来太繁琐。其实，预警指标的选取不一定面面俱到，因为有些指标之间是相互关联的，有的指标是可以忽略的，我们只需选择影响最大的指标，科学的设置其权重，使风险预警机制既完整又实用。
三、加强地方债务管理的措施
（一）、给予地方政府有独立的发债权
除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。正因为有此规定，地方政府选择通过政府投融资平台公司等途径来为其财政赤字融资，这样就形成了我国地方政府的隐形债务负担。所以，降低隐形债务负担，化解潜在风险，需要把地方债务预算化，明确化，就要给予地方政府独立的发债权。因为我国是四级地方政府，省(直辖市、自治区)、市、县、乡，根据现在的国情以及循序渐近的原则，当前应该赋予省级政府发债权，又由于地域经济的差异，在实际发债过程中也要有前提条件的限制，就是根据信用评级确定是否发债。地方政府自主发债，才是真正赋予地方政府发债权，发债规模、利率、期限等根据该地方政府的实际情况自主决定。地方政府自行发债，是指由中央制定发债规模、利率、期限等，由地方政府自己去发行。
（二）、控制地方债务规模，建立和完善地方政府债务预算
统一债务预算的编制方法地方政府应该编制债务专项预算，由财政部门统一编制，政府各相关职能部门应该作为财政的二级核算单位，按项目管理要求，编制政府债务预算，并附列编制预算的相关文本，送交财政部门，供审核参考，统一纳入财政部门的政府债务预算，并进行规范化管理。所有地方政府债务必须全部纳入预算管理体系，对地方政府当年的债务整体情况、规模、偿还等情况都要编制到预算里，还包括偿还资金来源和债务项目支出明细情况。填列地方政府债务预算科目时，不能只分类列至“类”、“款”一级的科目，要细化到“项”级、“目”级预算科目;不能仅反映预算资金来源和使用方向，还要明确预算资金使用的具体范围和内容。通过预算的细化来提高预算资金使用情况的透明度，可有效避免一些资金分配行为与预算管理制度不相符的情况，提高合理使用债务资金的能力。将预算草案科学细化，不仅能够方便纳税人监督和了解政府预算执行情况，还能便于人大监督和审查。债务资金的使用都要按现行部门预算资金使用的程序进行，即所有债务资金都要按国库集中支付、政府采购、收支两条线等规范化运作。
（三）、建立地方债务风险预警机制
建立地方政府债务风险预警机制是防范政府债务风险、避免政府债务危机爆发的重要环节。设立长期债务管理目标，运用科学的方法，建立受益-风险权衡机制；对政府及政府官员制定合理的业绩考核标准，增强政府债务的合理性和独立性。同时，在现实层面上一定要实现债务管理与货币政策管理的分离。建立政府债务报告制度，规范政府资产、负债等财务状况的信息披露，债务信息披露制度，还要求公开相关的非财务方面的信息。例如，对于地方政府债券发行的债券融资的目的、融资计划和还款资金来源等具体信息予以披露。非财务信息是对政府债务信息报告的有力补充，能够更全面的、完整的反映地方政府的债务情况。加强对置换债券资金使用、存量债务化解、债务限额控制情况的考核，作为对地方政府债务管理考核指标之一，纳入政绩考核和对地方党政领导干部政府债务管理责任的考核，确保债券资金使用安全有效、债务风险可防可控。
（四）、建立完善的监督机制
加强地方政府债务管理，更好的发挥地方政府债务的积极效应，必须建立完善的监督机制，所有地方政府债务全部归口财政部门管理，地方政府举债必须接受财政部门的审核，纳入财政部门的债务专项预算，接受地方人大的监督。不仅重视事前、事中监督，还有对日常、专项进行监督。为了完成有效的地方人大监督，地方人大预算审查监督组应当引进具有专业财政知识的人员，或者，定期不定期进行财政预算、地方债务等相关知识的培训，提高地方人大监督的专业性。内部监督和外部监督并重，外部监督更加具有客观性，可以考虑引入律师事务所、会计事务所、债务评级机构等中介机构进行监督和制约。最后，要提高信息化程度，信息化程度越高，监督的成本越低。将地方政府债务信息披露在政府网站上，接受人民群众的监督，这样也增加了人民参政议政的能力，对防范过度举债有重要作用。
（五）、建立健全有效的地方政府债务责任追究制度
地方政府债务应该按照“谁借、谁受益、谁还”的原则建立债务偿还机制，这是一种借、用、还相统一，责、权、利相结合的偿债责任机制。例如，对合理的或有负债，要在清理债权债务、明确偿债主体、划清偿债责任的基础上进行规范和整顿，明确偿债责任及连带责任。建立地方政府举债责任制度，要求地方政府的债务规模必须与财力相适应；针对有些地方政府严重资不抵债、不能有效清偿到期债务的情况，建立健全有效的地方政府债务责任追究制度。地方政府债务状况应该列入对领导干部的经济责任审计范围，把举债、用债、偿债等情况纳入政绩综合考核体系，作为考察任用干部的重要依据。明确规定要加强对政府债务状况的考核，把政府负债作为政绩考核的重要指标，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，防止急于求成，以盲目举债搞“政绩工程”，把是否存在“新官不理旧账”等问题，作为考核评价领导班子和领导干部履职尽责的重要内容同时也应该防止前任官员借债，后人还债，以致责任无法落实等问题的发生。
（六）、加大力度鼓励社会资本进入政府基础设施建设
在对地方政府债务进行总量控制以后，地方政府用于基础设施建设的资金不可避免的将会出现短缺。在此背景下，通过大力发展非债务融资，鼓励社会资本进入基础设施建设领域的方式，可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下，解决建设资金短缺的问题。目前，我国正大力推进PPP模式，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。在我国社会主义市场经济的当前阶段，过度依靠政府来独立运作公共基础设施建设项目，不可避免地会遇到国外政府早已碰到过的种种问题。因此，促进我国基础设施建设项目的民营化。在我国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。应当为PPP模式在我国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。鼓励社会资本参与建设道路、桥梁、水厂等项目，将前期收益归社会资本享有，后期政府收回，这样解决地方政府资金困难问题。
（七）、建立地方债务管理的法律体系
目前，我国多以某一类事情单独处理的情况处理地方债务问题，迫切需要统一的法律制度来对地方债务问题进行规范，需要修改和完善《预算法》、《担保法》等相关法律。另外，为了规范地方政府债务的审核、偿债责任、危机处理等，有必要制订《地方政府债务法》以及其他相关法律、条例等，使政府依法举债，依法筹措、使用、偿还，依法接受公众监督。
参 考 文 献
1、姜子叶、胡育蓉，《财政分权、预算软约束与地方政府债务》，金融研究，2016（2）
2、李青，《地方债务管理模式的选择：理论框架、国际比较及启示》，中国行政管理，2013（1）
3、蒋震，《对地方政府债务问题的分析与探讨》，财政监督，2017（6）
4、刘楠楠、侯臣，《我国地方政府债务的可持续性分析》，经济学家，2016（7）
5、胡祖铨，《我国地方政府债务及风险研究》，宏观经济管理，2017（1）
6、王桂花，《新型城镇化背景下地方政府债务风险动态管理研究》，审计与经济研究，2014(4)
7、王乐英，《新《预算法》背景下地方政府债务纳入政府预算的研究》，时代金融，2017（3）
8、蔡宁，《中国省级地方债务规模预测—基于全口径财政收支框架的研究》，金融论坛，2017（2）
9、马洪范，《地方政府债务管理：欧盟成员国的经验与启示》，西部财会，2016（4）
10、肖雅婷，《中国地方政府债务对经济增长的研究》，财政监督,2017(4)
