被征地农民社会保障制度建设研究

内容摘要---------------------------------------------------2

正文-------------------------------------------------------3

一、胶东国际机场概况---------------------------------------3

二、征地后出现的各种问题-----------------------------------3

三、政策建议-----------------------------------------------4

参考文献---------------------------------------------------7

内 容 摘 要

 社会经济不断发展的过程伴随着农村集体土地的大量征用，失地农民数量越来越大，现行的针对被征地农民的社会保障力度小，缺乏长效机制等问题。本文基于山东省胶州市自2014年以来因胶东国际机场建设出现的大量被征地村庄及数以万计的失地农民的现状，深入剖析被征地农民的社会保障问题，结合实际情况，因地制宜的探索解决之道。

被征地农民社会保障制度建设研究

——基于山东省胶州市的调查

土地是农民的生存之本，被征地农民必然面临生存、就业、利益调整等一系列问题。因此如何妥善解决被征地农民所面临的一系列社会保障问题，是城市化过程中难以规避的现实问题，也是城乡统筹发展的关键。

一、胶州市及其胶东国际机场概况

胶州市是山东省辖县级市，由青岛市代管。位于山东省东部，总面积1313平方千米，2016年总人口90.1万人。2013年9月27日，青岛新机场选址报告正式获得国家民航局批复。根据该批复，备受社会关注的青岛新机场选址落定胶州市胶东街道办事处。2015年该项目进入正式实施阶段，工程总投资约381.75亿元。截至2017年9月30日，胶东国际机场已完成村庄拆迁22个村，被征地农民达到2.6万余人，占胶州市总人口的2.9%。

二、征地后出现的各种问题

（1）被征地农民从业技能缺乏，已非正规就业为主。

这部分农民，由于土地这一关键生产资料的丧失，大部分人不得不离土离乡，重新安排居住和劳作环境，而且从总体来看，由于被征地农民受教育程度不高，普遍缺乏技能，大都为非正规就业和灵活就业。其劳动方式比较粗放，缺少必要的劳动保护，一般劳动报酬较低，各种福利保障也比较少。

（2）政府简单粗放的发放拆迁补偿款，未引导农民正确使用补偿款。

出现了一部分农民不科学的使用拆迁补偿款，盲目消费，攀比消费，甚至出现了领到数百万拆迁补偿款不久即挥霍一空的现象。从2015年完成第一批机场拆迁村庄开始，胶州市马路上未挂牌照之新车、豪车数量明显增多，从一个侧面体现出来被征地农民的非理性消费愈演愈烈。

（3）被征地农民的社会保险项目比较单一，保障水平不高。

无论政策法规如何规定，农民始终认为，他们在土地上拥有两项无可置疑的权利—生存权与发展权。因此当政府或用地单位要从他们手中拿走土地时，就必须帮助他们重新获取生存和发展所需要的条件。但是，当政绩冲动和增加财政收入意愿相互交织时，如果没有被征地农民的激烈维权，地方政府在补偿安置时一般都仅操作基本生存问题（主要是养老保险、基本医疗保险问题），对长远发展机制关注不够，或仅停留在口头上。

胶州市政府关于被征地农民社会保险工作提前做了一些准备工作，早在机场拆迁工作未正式开始前，胶州市政府即下发了《胶东街道办事处关于成立胶东国际机场被征地农民社会保险工作领导小组的通知》，从社会保险层面解除被征地农民的后顾之忧，使征地农民享受到了基本医疗、养老保险保障，但社会保险项目单一，保障层次不够高，待遇水平偏低。

其中，农村合作医疗保险报销金额较低，目前农民住院治疗平均报销水平仅为55%左右（城镇职工基本医疗报销报销平均水平已达85%左右），关于门诊医疗部分，目前尚无法实现门诊治疗报销，而城镇职工基本医疗保险已实现签约门诊医疗报销比例70%左右（社保范围内用药），农村合作医疗保险与城镇职工（居民）基本医疗保险保障水平仍存在较大差距。

关于农民基础养老保险方面，胶州市为农民养老保险缴费设置每年100元、200元、300元、400元、500元、1000元、1500元、2000元、2500元九个档次，需累计缴满15年，以每年100元档次为例，农民60岁以后每月仅可领取55元养老金，保障水平非常低，远远不能满足保证农民基本生活需要的要求。

三、政策建议

（一）规范管理，有章可循

农民在其集体土地上拥有道义权利，即生存权与发展权，这一项权利是各级政府无法否认的，在法律和政策上体现为“确保被征地农民的原有生活水平不降低，长期生计有保障”。

无论是招工安置，货币化安置，留用地安置，还是合作开发经营，法规层面都应准确界定和规范，对招工安置，要明确用工形式，劳动合同的签订期限，社会保险筹资机制和缴费方案；对于货币化安置，要严格限定最低补偿标准，严格按照区片价和被征地类别合理测算补偿金额；对于留用地安置，应制定留用比例并严格监督，各市、区国土资源部门应建立留用地指标管理台账，以村委单位，对留用地的用地指标核定、使用、调剂、注销等实行动态管理；对于合作开发经营，可在现有法律框架下先行先试，积极探索，但要未雨绸缪，做好前瞻性研究，注意规避可能的法律政策风险。

基层政府应提高征地透明度，充分保证被征地农民的知情权，要严格执行《国土资源听证规定》，就征地补偿安置标准与被征地农户充分协商。

（二）提高社会保险参保率，做实个人账户

提高个体私营等非公有制企业的社会保险参保率，完善灵活就业人员的参保办法，促进被征地农民参加各项社会保险。考虑到被征地农民丧失生产生活资料后的实际困难以及农村集体失去土地后的资金困境，被征地农民养老保险个人和集体失去土地后的困境，被征地农民养老保险个人和集体缴纳部分应当由用地单位全部代缴，用地单位承担部分计入个人账户，政府承担部分计入社会统筹账户。政府承担部分主要从县级国有土地有偿使用收入中支出，不足部分由当地财政不足。

由于被征地农民养老保险将逐步纳入新农保制度覆盖范围，为便于与新农保制度衔接，同时兼顾农民的承受能力和待遇水平等因素，个人缴费标准可参照新农保制度的规定设置不同的缴费档次，参保人员自主选择缴费档次，政府给参保缴费的人员给予补贴。

列入新型农村养老保险的地区，要加快建立新农保制度，逐步实现农民人人享有基本养老保险。要将已实行的被征地农民养老保险制度并入新农保制度，将参加原制度的参保人个人账户、缴费年限合并计算，并按有关规定计发待遇。已领取养老金的，在原养老金的基础上增发新农保基础养老金。

（三）制定就业再就业扶持政策，保障被征地农民的长远生计。

提高被征地农民的劳动参与率，在扩大正规就业的同时，鼓励和支持非正规就业和灵活就业。相关扶持政策包括就业再就业的税费减免，小额担保贷款，社会保险补贴，公益岗位补贴，职业介绍补贴和职业培训补贴等。被征地农民享受有关就业扶持政策和免费就业服务所需资金，应由市、县政府在当地土地有偿收益中，按规定一次性安排划出，与促进就业专项资金统一使用。

通过加强劳动技能培训和创业实训，促进被征地农民实现就业或创业，采取多种办法筹集教育培训经费，建立被征地农民教育培训基金。政府拨款的支付方式应当更加规范灵活而便于操作，既要防止滥用培训经费，也要避免因条件苛刻和手续繁冗而使一些必要费用开支难以报销。可以设置不同等级和阶段性培训标准，分等级和阶段进行考核支付。

（四）加强顶层设计，制度化解决征地补偿安置问题

各级政府的工作重点不仅局限于被征地农民养老保障问题，与参与养老保险，获取待遇相比，被征地农民更关心怎样进行土地置换。如何实现土地使用权合作经营，相关部门应统筹安排，深入调研，从社会综合管理和制度创新高度加大探索力度。

充分认识加强顶层设计的重要性和紧迫性，立足当前，着眼长远，加强对被征地农民补偿安置问题研究，实现改革的整体整体联动和相关政策之间的衔接。

特别注意研究被征地农民基本生活保障面临的问题。被征地农民基本生活和社会保障问题错综复杂，各地区应在充分调查研究，综合分析测算的基础上及时研究解决历史遗留问题，妥善处理好这部分特殊失地群体的基本生活保障问题，有条件的地区被征地农民统筹安排，全面考虑，逐步纳入社会保障体系。暂不具备条件的地区，本着尽力而为和量力而行的原则，及早制定方案，积极调措资金，尽快做出制度性安排。

（五）加强留置土地有效利用，推进社会保障和公共服务。

加强产业规划和引导，合理高效的利用好留置土地。政府应当在新征地招商引资中对留置土地项目基于一定条件的优惠，引导农民上马发展潜力大，经济效益好的项目。

借助新型农村社会养老保险试点，新型农村合作医疗制度和贫困户低保户制度，推进农村以就业和社会保障为重点的公共服务建设，确保被征地农民劳有所得，病有所医，老有所养，病有所保。同时利土地补偿费用建设被征地农民聚居区基础设施，当然，要做好宏观调控和引导，防止项目重复建设，过度竞争。

参 考 文 献

[1] 陈共.财政学.中国人民大学出版社.2003(4).

[2] 樊勇明，杜莉.公共经济学.复旦大学出版社.2010(2)

[3] (美)曼昆著；梁小民译. 经济学原理.机械工业出版社.2003(8)

[4] 许恒周，金晶.耕地非农化与区域经济增长的因果关系和耦合协调性分析.公共管理学报.2011(3)