论文题目：我国城市流浪乞讨人员的救助管理对策
答辩问题
问题1、如何看待我国当前城市流浪乞讨人员年龄低龄化的情况？
答：流浪乞讨人员的救助管理一直是社会普遍关注的重点问题，根据民政部《十一五流浪乞讨未成年人救助保护体系建设规划》提供的数字，“我国现有流浪乞讨儿童100万～150万，其中80%有偷盗、抢劫等违法行为，45%的儿童常年以违法行为来谋取生存，74．4%的儿童在流浪乞讨两个月后就会出现违法行为”。［5］流浪乞讨未成年人是流浪乞讨人员中特别弱小、需要特殊关爱的群体，也是救助管理的一项重点工作。一方面，未成年人流浪乞讨不利于他们的健康成长。未成年人的健康成长需要一个良好的物质保障，也需要在精神上给予引导和关爱。走上流浪乞讨之路的未成年人脱离了家庭的保护，不仅缺失了本该属于他们这个年龄段应有的成长体验，而且还容易受到来自其他方面的伤害，不利于正处于成长期的未成年人形成正确的人生观和价值观。另外，未成年人乞讨，不利于社会的稳定和管理。流浪乞讨的未成年人穿行于城市的大街小巷，他们没有固定的住处和稳定的生活来源，也没有赖以生存的技能，而长期接触复杂的环境也致使他们的心理也不健康，容易被犯罪分子利诱，走上违法犯罪道路。
印度电影《贫民窟的百万富翁》中就涉及到了拐骗孩子，将其弄成残废，然后丢到街上去乞讨的情况，这样的事儿每个国家都有，现阶段，我国不排除有这样的情况，人贩子拐卖孩子之后，用这样的方法将孩子们作为赚钱的工具。但是另一方面不排除孩子们确实是因为家贫，不得已才来乞讨。不论怎样的情况，都与社会环境分不开，低龄化地出现和人性与道德地缺失也有很大关系，我们应该重点关注。
问题2、我国当前城市流浪乞讨人员救助存在的主要问题是什么？
答：（一）救助对象范围不明确，受助人员身份难甄别
目前由于救助对象范围不明确，缺乏有效的甄别系统，受助人员身份难确定，导致诸多救助工作难顺利开展。《救助办法》规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”接受救助需要满足四个条件即自身无力解决食宿，无亲友投靠，不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日。在流浪乞讨，但不符合规定的，不属于救助对象。不能如实提供个人情况的，不予救助。救助办法虽界定了救助标准和条件，但实际难以操作，看似很明确的规定，其实存在许多漏洞。例如，其中第三条规定流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供个人情况，比如姓名、年龄、户口所在地；流浪乞讨的原因等。这一规定基于两个基本条件：“一是求助者能够清楚提供自己的情况，二是求助者愿意清楚提供自己的情况”。而在现实生活中，这两个条件往往很难达成。一些迫切需要救助的人会因为某些原因无法提供确切情况，也有另一些人因为各种考虑不愿提供真实情况。
（二）权利义务失衡导致违规违法行为增多
救助办法的实施，原先工作人员的权利受到了极大的限制，却要承担诸多义务，而受助人员可以享受到诸多权利却不承担多少义务。由此造成了救助站与受助人员之间权利义务的失衡，造成了诸多不安定的因素。《救助办法》中规定受助人员应该遵守法律法规。受助人员应该遵守救助站的各项规章制度，违反法律法规的，应当依法处理。还规定受助人员在救助站期间应该遵纪守法，不得辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员，不得破坏救助设施，不得毁坏、盗窃公私财物，不得无理取闹、扰乱救助工作秩序。但是，《救助办法》却没有规定倘若受助人员违反规定后应该做出什么样的处罚，由于救助站没有强制性实施的权力，使得管理制度的实施存在诸多障碍。我们调研访谈10个市救助站，10个救助站都反映由于没有强制性的手段，一些行为恶劣的流浪人员，还有一些职业行乞团伙经常带头滋事，大闹救助站。实际生活中救助者与被救助者发生矛盾冲突的案件逐渐增多，救助站与受助人员之间权利义务的不平衡不仅加剧了违法行为的发生，而且也引发了新的问题。
（三）救助经费短缺，日常工作难维持
《救助办法》要求县级以上人民政府都需要设立流浪乞讨人员救助站，同时明确规定救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。实施救助管理的经费一般由地方政府予以保障。但是在一些经济不发达地区，由于财政困难，救助经费短缺难以维持救助站日常运转。经费的短缺导致日常工作难维护。救助站的开支主要包括救助站工作人员的工资、被救助人员的伙食、住宿用品、医疗、返乡交通费等。以目前救助站的现状单单依靠政府拨款支助是远远不够的。
由于经费短缺，其内的设施依旧没办法满足社会的需求。而且，由于经费不足而导致工作人员缺乏专业的培训，直接影响到了救助工作的开展。另一方面，新的救助制度虽然没有限制个人或社会组织参与到对流浪乞讨人员的救助中，但由于缺乏法律的依据，社会组织或个人虽有心救助但却无力实施，而救助站也无法跟这些组织和个人联合起来一起实施救助，由于管理不规范，调查中我们还发现有受助者举报救助人员贪污社会救助资金的事。
（四）管理部门主动救助被拒绝
《救助管理办法》规定了自愿求助、无偿救助的原则。新制度破除以往的强制，使救助更具人性化，但以社会救助为职责的救助管理站似乎并没有发挥出其应有的社会效应。据笔者查阅相关资料发现，大多数救助站几乎无一例外地存在“门前冷落鞍马稀”的现状，不少城市流浪乞讨人员宁可睡街头也不愿进救助站。流浪乞讨人员是属于生活无着、贫穷无依群体，救助站的主动救助理应是雪中送炭，可以解决他们面临的困境，以解他们燃眉之急，所以现实救助中面临拒绝救助的情况确实不符常理。所以我们在救助站外部遇到的情况是街头流浪乞讨者逐渐增多，在救助站内部则救助的资源被闲置，救助站遇到了主动救助被拒绝的尴尬局面。
（五）救助后的“二次流浪”难遏制
“二次流浪”现象是指流浪乞讨人员经过流入地救助管理站送返回乡，但由于种种原因，这部分送返人员再次外出流浪乞讨。流浪乞讨人员被救助后再次流浪的情况多发生在残疾人、未成年人和老年人中。现在救助管理突出问题是：受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于一些流出地迟迟不予接回，导致其长期滞留在流入地救助管理站内，不能得到及时返乡安置，影响了救助管理工作的开展。事实上，不仅是这些人，光是普通的救助对象返乡也十分困难。一方面，流出地缺乏接受有困难的救助对象的动力，这些人回乡以后的安置工作也难以开展，甚至有些地方认为还不如让他们在城里流浪乞讨，这样不仅可以寻一条活路，还给政府减轻了不必要的负担;另一方面，很多救助对象也不愿意主动返乡，当初就是因为居住地无法生存下去，为了谋生才到城市去寻求出路的，回去解决不了问题还是要再踏上流浪乞讨之路。这样，事实上相当数量的受助者在救助期满以后仍然留在流入地，甚至重复接受救助。
（六）特殊的救助对象难处理
危重病人、残疾人、老年人和流浪儿童这些特殊人员的问题难以处理，救助站对他们的帮助都只能是暂时的解决生存问题，而这些人员的安置需要长期、大量资金的帮助，是救助站力所难及的。因而，多数特殊对象的救助都只能是应急之策。在具体操作中，这类人往往找到了他们的家属也不愿意接回，流出地民政部门对接程序繁琐。造成这些特殊的救助对象长期滞留在救助站，这必然会影响正常救助管理工作。
问题3、如何完善城市流浪乞讨人员救助政策？
答：（一）合理界定对象，逐步完善制度
针对甄别难的问题，建议在网上建立流浪乞讨人员的档案，建立流浪乞讨人员救助管理信息系统，与户口信息系统联网，通过这个系统对全国的流浪乞讨人员进行全面的管理。救助站在对流浪乞讨人员提供救助时，可以通过网络系统来掌握他们的真实情况，有利于服务与管理。从长远来看，对流浪乞讨人员应该进行分类管理。受助人员主要可以分为如下几类：一是生活确有困难的乞讨者，即贫困病人、无劳动能力的人、遇到有特殊困难和其他不幸事件的乞讨人员；二“职业乞丐”，即以乞讨为业的乞丐；三是职业跑站骗助者；四是流浪乞讨儿童（穷孩子）。对第一类人员而言，救助站应当救济、保护他们。第二、三类人员以牟利为目的，政府应该对他们进行思想教育，促使他们成为自食其力的劳动者。同时提高农村社会保障的水平，逐步实行普惠制。
（二）完善责罚制度，明确双方的权力与义务
对于救助站，政府需要赋予其一定的职权。但是，过度赋予职权很容易造成类似“孙志刚事件”的再度发生。救助站和公安机关在救助领域可以分别享有管理权，二者根据自身的任务和工作职能、角色特点分配不同的职权。救助站的权力重在服务、管理与救助，而公安机关的权力重在处罚与预控。针对受助人员的违法行为，比较轻微的可以由救助站来予以制止，比较严重的则由公安机关进行处罚与管理。救助站可以在内部制定管理条例，明确救助站管理职权的内容和范围。
（三）建立绩效拨款制度，设立专门的财务机构
救助站的经费完全靠地方政府的财政拨款是明显不足的。中央应根据救助的绩效与水平，实行奖励与补贴，同时鼓励救助站与民间组织共同建立救助站。中央加强专项审计。中央重点加强援助贫困的65岁以上的老年人、盲人和伤残者；重症乞讨者的医疗照顾和医疗援助项目；流浪乞讨者的生存能力发展救助；无家可归儿童的教育救助。建立专门的财务机构，不仅有利于资金的管理，同时还能采取更多措施，寻求救助资金的多元化。可以利用财务机构来吸收社会捐助。社会上有很多热心于慈善事业的企业和个人，应该采取措施，鼓励他们捐资于救助事业。职业乞丐出现的重要原因就是人们的捐助保证了乞讨者的稳定收入。如果将人们的爱心捐款通过专门的财务机构捐助到救助站，不仅能够有效遏制职业乞丐的出现，还能够使救助站获得更多的资金改进环境，救助更多流浪乞讨人员。此专门机构所得财物主要作为救助站的工作经费，也可设立特殊用途。如大额的医疗费用，娱乐体育器材的购买，残疾人无障碍设施的建立等。
（四）建立分类救助制度
从世界范围的经验来看，如果能够实施分类救助可以大幅提高城市流浪乞讨人员社会救助的效果。针对需要较大救助的流浪乞讨人员，包括老年乞讨者、病残导乞讨者。政府应该发扬人道主义精神，调整救助资金分配比例，注入更多的资金到这部分人员身上，实现财政资金托底。同时可以增设一些特殊岗位，让他们或许能发挥自己的价值，从心理上也是一种救助。职业行乞者是社会救助面临较为特殊的问题，这类人可能并不愿意接受救助，他们认为乞讨能够给他们带来更为好的生活来源。解决这类人的救助问题要以工代济，对这类尚有工作能力的人进行培训，开设一些岗位，降低这类人的就业门槛，帮助这类人员通过正常的工作来谋生。配合严厉的法律法规来打击有组织的恶意乞讨，宣扬正确的就业观念，打击好吃懒做的风气。未成年流浪乞讨人员的社会救助管理需要民政部门和公安部门等相关的职能部门之间大力配合。
（四）强调政府合作救助，增加民间救助
救助管理过程中受助人员中有一些特殊对象如危重病人、精神病人等，他们自己无法提供家乡所在地或者家庭联系方式，无法将其送回乡。即使知道他们的流出地，而流出地一般为贫瘠地区，对于这样的“负担”自然不愿接受，这就把挑子撂在了流入地救助站肩上，返乡安置工作举步维艰影响了救助管理工作的顺利开展。通过对国外经验的比较，引入市场化救助和发展民间救助是较好的增加的资金的途径。市场化的民间救助对于整个救助效果和救助质量都有很大的潜力，必然会走向一个更加高效的救助，并使救助范围和救助内容不断得到扩大。因此增加民间救助条款迫在眉睫，这一条款能促使民间救助机构或个人在法律的保护下，更好地实施对城市流浪乞讨人员的社会救助。
